Kilka refleksji na temat wyboru i awansu sędziów w kontekście prawa europejskiego. Pięć kolejnych kroków w obronie niezależnego wymiaru sprawiedliwości1
2. Trzy uwagi na temat kontekstu, w którym funkcjonują traktaty europejskie
2.1. Wprowadzenie
Zarówno Europejska Konwencja Praw Człowieka (Konwencja), jak i traktaty o Unii Europejskiej (prawo UE) wymagają jednolitego stosowania prawa europejskiego (Konwencji i prawa UE). Dla funkcjonowania Traktatów istotne jest, aby sędziowie europejscy byli niezależni i niezawiśli. Ponieważ prawie wszyscy sędziowie europejscy są wybierani w ramach krajowych procesów selekcji, krajowe procesy wyboru sędziów muszą również służyć celowi wyboru niezależnych sędziów europejskich. Dlatego też ważne jest poznanie zasad selekcji i sposobu, w jaki zasady te funkcjonują w praktyce krajowej. Można to zrobić jedynie w kontekście krajów, w których zasady selekcji funkcjonują. Dlatego też rozpocznę moje wystąpienie od krótkiego omówienia trzech ważnych kontekstów w Europie, które mają wpływ na zasady wyboru sędziów europejskich.
2.2. Ataki na sędziów krajowych występujących w roli sędziów europejskich
Aby zapobiec powtórzeniu się katastrofy II wojny światowej, spowodowanej przez faszyzm lub komunizm, państwa postanowiły stworzyć system międzynarodowy mający na celu zapewnienie pokoju i sprawiedliwości za pomocą porządku opartego na regułach, który skutecznie chroni podstawowe prawa każdego człowieka. Zgodnie z tą ideą powstała Rada Europy i Unia Europejska, w której Trybunał w Strasburgu jest ostatecznym arbitrem praw człowieka zapisanych w Konwencji, a Trybunał w Luksemburgu – praw człowieka w Unii Europejskiej.
Przez lata rządom państw nie podobały się wyniki orzecznictwa Trybunałów i inicjowały strategie, które podważały koncepcję porządku opartego na regułach sprawiedliwości i pokoju. Po inwazji na Ukrainę, 24.2.2022 r., Rosja całkowicie odeszła od opartego na regułach systemu dla pokoju i sprawiedliwości w Europie.
Węgry i Polska mają strategię pozostawania stroną traktatów, prawdopodobnie z powodów finansowych, ale poprzez tzw. reformy sądownictwa oba kraje znacząco podważyły kluczową dla systemów europejskich koncepcję, że krajowe sądy muszą być niezależne, aby system był skuteczny. W rezultacie w Polsce Trybunał Konstytucyjny uznał, że całe orzecznictwo obu sądów europejskich dotyczące wymogów niezależności sądownictwa jest nieważne w polskim krajowym porządku prawnym. Ostatnio polski rząd poinformował Trybunał w Strasburgu, że środki tymczasowe dotyczące polskich sędziów nie będą respektowane.
Trzecia strategia pochodzi z Wielkiej Brytanii, ma inny charakter, ale nadal jest niebezpieczna dla systemu. W 2020 r. Wielka Brytania opuściła Unię, ale nadal jest stroną Konwencji. Jednak jednostronnie próbuje zmienić jej skuteczność poprzez ustawodawstwo krajowe ograniczające wpływ wyroków Trybunału w Strasburgu na krajowe orzeczenia sędziów brytyjskich. Według słów Lorda Dysona: „(…) niektóre z postanowień projektu ustawy, jeśli zostaną uchwalone, w istotny sposób zmniejszą ochronę praw człowieka”.
2.3. Systemowa luka w egzekwowaniu standardów unijnych dotyczących niezależności sądownictwa
Oba traktaty zasadniczo opierają się na egzekwowaniu prawa na szczeblu krajowym przez państwa, które są stronami jednego z nich lub obu. Komisja odgrywa kluczową rolę w egzekwowaniu prawa unijnego w Unii. Ma do dyspozycji wiele instrumentów, w tym wszczynanie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom traktatowym państwa członkowskiego, nakładanie kar pieniężnych w przypadku nieprzestrzegania wyroków Trybunału w Luksemburgu oraz stawianie niezawisłości sądownictwa jako warunku wstępnego dla płatności z funduszy unijnych. Chciałbym krótko zwrócić uwagę na dwa aspekty egzekwowania prawa przez Komisję: dyskrecjonalne uprawnienia do wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz dyskrecjonalne uprawnienia do wykonywania wyroków Trybunału w Luksemburgu w zakresie niezawisłości sądownictwa.
2.3.1. Dyskrecjonalne uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów
Pierwsza kwestia dotyczy korzystania przez Komisję z uprawnień do wszczynania postępowań w sprawie naruszenia przepisów, w celu powstrzymania i odwrócenia ataków na niezawisłość sądów w niektórych państwach członkowskich. Powszechnie uważa się, że strategia egzekwowania prawa stosowana przez Komisję jest nieskuteczna.
Komisja przyznała się do nieskuteczności swojej strategii egzekwowania prawa i tłumaczy to albo brakiem niezbędnych narzędzi do obrony niezawisłości sądów, albo tym, że nie mogła sobie pozwolić na przegranie sprawy przed Trybunałem w Luksemburgu, albo tym, że rozwiązywała inne ważne kryzysy. W swoim wykładzie inauguracyjnym z 2022 r. prof. John Morijn odniósł się do tej kwestii i mówi jasno: „Nie, nie ma problemu zbyt małej liczby instrumentów”. Wręcz przeciwnie „(…) jest to głównie problem używania narzędzi, które są skuteczne w konfrontacji z nieliberalnymi rządami krajowymi (…), a po prostu nieużywania innych potencjalnie skutecznych opcji, które są już dostępne”. Mówiąc to moimi słowami: to nie brak instrumentów hamuje Komisję, ale brak odwagi prawnej i brak woli politycznej. Jako wyjaśnienie braku woli politycznej Keleman i Pavone podają, że Komisja obawia się utraty międzyrządowego poparcia dla swoich propozycji politycznych, gdyby agresywnie egzekwowała standardy.