(nie)Moja Prokuratura

Trzeba zwrócić uwagę na to, że za niezależnością prokuratora stojącego na czele prokuratury powinna iść niezależność każdego prokuratora, co powinno prowadzić do wyłączenia prawa do wydawania prokuratorowi wiążących poleceń, o których mowa w art. 8 Prawa o prokuraturze⁷. Jeśli jednak prawo to zostałoby pozostawione, to zasadne byłoby dokonanie kontroli takiego polecenia poprzez skierowanie odwołania przez prokuratora, któremu wydane zostało takie polecenie, do sądu, jako organu, który poza prokuraturą, powinien dokonać obiektywnej oceny wydanego polecenia. Jeśli prawo do odwołania od polecenia dotyczy możliwości odwołania do przełożonego, a ostatecznie do przełożonego nad prokuratorem, który wydał zakwestionowane polecenie, to trudno przypuszczać, że odwołanie zostanie obiektywnie rozpoznane. Należy także usunąć zapis art. 7 § 2 Prawa o prokuraturze, że każdy prokurator „jest obowiązany wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia prokuratora przełożonego”. Zarządzenia, wytyczne i polecenia nie są aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a tylko pewnymi sformalizowanymi poglądami na stosowanie prawa, które nie są wyrażane w formie prawa przez odpowiedni i uprawniony do uchwalania obowiązującego prawa organ, a tylko przez pojedyncze osoby. Żaden prawnik nie powinien być zobowiązany do stosowania się do tego typu indywidualnych poglądów drugiego prawnika. Przecież poglądy wyrażone w doktrynie czy orzecznictwie sądowym, poza wypadkami konkretnych przepisów prawa⁸, nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, to tym bardziej zapatrywania prawne w postaci wytycznych, zarządzeń oraz poleceń nie powinny mieć charakteru powszechnie obowiązującego. Prokuratorzy, podobnie jak sędziowie⁹, powinni podlegać tylko ustawom oraz Konstytucji. Nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia do tego, aby odpowiednio przygotowany, po studiach oraz aplikacji prokuratorskiej, prokurator, który najlepiej zna materię prowadzonych lub nadzorowanych przez siebie postępowań miał obowiązek wykonywać polecenia, wytyczne, czy zarządzenia, które są wydane na podstawie indywidualnej decyzji i nie mają charakteru powszechnie obowiązującego. Trzeba także zauważyć, że zgodnie z art. 60 § 1 Prawa o prokuraturze związanie wytycznymi Prokuratora Generalnego, wydanymi na wniosek Prokuratora Krajowego, a dotyczącymi metodyki prowadzenia postępowań przygotowawczych, dotyczy także „wszystkich organów uprawnionych do prowadzenia postępowania przygotowawczego”. Analizując treść owych, wydawanych wytycznych należy stwierdzić, że mają one ogólny charakter i bardzo często są treściowo powtórzeniem obowiązujących przepisów prawa. Prokurator powinien być zobowiązany do stosowania ustaw i Konstytucji, a nie aktów, które nie są aktami prawa powszechnie obowiązującymi, niewskazanymi w art. 87 Konstytucji¹⁰. Wymaga podkreślenia, że pomimo tego, iż system kształcenia we wszystkich zawodach prawniczych jest zbliżony, a ponadto możliwe jest przejście do prokuratury z innych zawodów prawniczych, to tylko w prokuraturze istnieje obowiązek wykonywania poleceń, wytycznych oraz zarządzeń. Należy podkreślić, że sprzeczne z art. 87 Konstytucji RP jest treść art. 60 § 1 Prawa o prokuraturze, z której wynika, że wydane wytyczne są wiążące dla wszystkich innych organów uprawnionych do prowadzenia postępowania przygotowawczego, choć te wytyczne nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującymi. Trzeba także zauważyć, że odpowiednie zastosowanie przepisów musi być poprzedzone znajomością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którą posiada prokurator wykonujący czynności w danej sprawie lub nadzorujący postępowanie. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na to, aby czynności prokuratora skierować na aktywne gromadzenie materiału dowodowego, a nie czynności polegające na zapoznawaniu się przez kolejnego prokuratora z gromadzonym materiałem dowodowym, które i tak nigdy nie będzie tożsame z wiedzą prokuratora, w którego referacie sprawa się znajduje.

Właściwa ranga aktu prawnego powinna być nadana także aktowi prawnemu, który reguluje szczegółowo działalność prokuratury. Obecnie jest to rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 7.4.2016 r. – wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury¹¹. Powinien to być akt prawny w postaci ustawy, który winien być opracowany przez zespół teoretyków oraz praktyków i poddany odpowiedniemu procesowi konsultacji w środowisku prawniczym oraz na etapie procesu legislacji, tak aby nie powielano rozwiązań, które mają historię kilkudziesięciu lat i aby stworzyć przepisy, które będą odpowiednie dla niezawisłych prokuratorów oraz niezależnej i nowoczesnej prokuratury.

Tak więc potrzeba separacji prokuratury jawi się jako niezbędna i konieczna, która powinna mieć konstytucyjny charakter i dotyczyć separacji instytucjonalnej, ale także jednostkowej, zapewnionej każdemu prokuratorowi, na wzór sędziów.

Kadry w prokuraturze

Każda instytucja nie jest tworem tylko wyobrażonym, jest taka, jacy ją tworzą ludzie. Dlatego też szczególny nacisk należy położyć na kształcenie kadry przyszłych prokuratorów oraz jasno określić możliwości awansu prokuratorów, który powinien być oparty na rzetelnej ocenie ich pracy. Dobrym rozwiązaniem w tym zakresie były konkursy na zwalniane stanowisko prokuratorskie. Wadą tego rozwiązania były stawiane wymogi, związane z ogromną liczbą badanych spraw, co w przypadku oceny prokuratorów z prokuratur okręgowych czy też apelacyjnych było bardzo trudne i długotrwałe, a to ze względu na rozmiar pojedynczych, prowadzonych, czy też nadzorowanych przez nich, spraw. W tym zakresie należałoby szczególny nacisk położyć na wyniki postępowań sądowych, kiedy praca prokuratora oceniana jest przez niezawisły sąd. Ponadto poza liczbą badanych spraw, kolejnym kryterium oceny kandydata powinien być czasokres pracy kandydata na danym szczeblu prokuratury. Bez oceny merytorycznej kandydata nie da się zbudować profesjonalnej oraz obiektywnej kadry prokuratorskiej. Do budowania kadry prokuratorskiej należy włączyć samorząd prokuratorski, ponieważ znałby on prezentowaną kandydaturę i miał możliwość podjęcia merytorycznej i obiektywnej opinii. Trzeba podkreślić, iż nie powinien o awansie prokuratora decydować jeden człowiek, najczęściej kierujący daną jednostką prokurator, ponieważ wówczas decyzje mają wysoce uznaniowy charakter i ograniczają konkurencyjność.

Ponadto nabór na stanowiska kierownicze powinien być poprzedzony nie tylko badaniami spraw kandydata, ale także wiążącymi opiniami co do jego kompetencji społecznych, w tym umiejętności współpracy nie tylko z prokuratorami, ale także pracownikami zatrudnionymi w sekretariatach prokuratury. Jedynym kryterium oceny pracy prokuratora nie powinna być ocena statystyczna jego pracy, ponieważ to poziom merytoryczny, a nie statystyka powinna decydować o awansie zawodowym. Jednym z kryteriów oceny powinna być ocena dokonana przez sąd skierowanego aktu oskarżenia, pod względem prawidłowości przyjętej kwalifikacji prawnej, zakresu czynów objętych prawomocnym wyrokiem. W zakresie w inny sposób zakończonych postępowań przedmiotem oceny powinna być ilość nieuwzględnionych środków odwoławczych. Wieloosobowa i wielopoziomowa ocena pracy prokuratora powinna zapobiegać awansom, które mają pozamerytoryczny charakter.

Kolejna kwestia dotyczy powrotu do kadencyjności stanowisk kierowniczych, które gwarantują większą niezależność prokuratorów kierujących jednostkami prokuratur. Ta sama zasada powinna być przyjęta w odniesieniu do naczelników lub kierowników komórek organizacyjnych w danej jednostce prokuratury. Odwołanie ze stanowiska kierowniczego przed upływem kadencji winno następować tylko w ramach prawomocnego ukarania na taką karę przez sąd dyscyplinarny. Należy powrócić do wielopłaszczyznowego opiniowania kandydatów. Nie do zaakceptowania jest obecne rozwiązanie, w którym nie ma możliwości wydania obowiązującej opinii i głosowania nad kandydaturą.