(nie)Moja Prokuratura

Poważne wątpliwości budzą także niektóre obowiązki, nałożone na prokuratorów, a to ze względu na ich niedookreśloność, która może dawać podstawę do rozszerzającej interpretacji w kierunku dopuszczenia się deliktu dyscyplinarnego. Należy zwrócić uwagę na treść art. 103a ustawy – Prawo o prokuraturze²⁰, który nakłada obowiązek złożenia pisemnego oświadczenia o członkostwie w zrzeszeniu, w tym w stowarzyszeniu, że wskazaniem nazwy i siedziby zrzeszenia, pełnionych funkcji oraz okresu członkostwa, przy czym żaden przepis nie określa jak należy rozumieć pojęcie „zrzeszenia” oraz nie precyzuje czy chodzi także o przynależność przed powołaniem na stanowisko prokuratora, a jeśli tak to od jakiego czasu. Odpowiedzi na te pytania nie udziela także A. Staszak w komentarzu do Prawa o prokuraturze²¹. Przy nakładaniu obowiązków na obywatela, w tym na prokuratora, należy jasno wskazać na czym dany obowiązek polega, a ponadto tak ustanowić treść tego obowiązku, aby możliwy był on do wykonania. O ile uzasadnione są informacje co do pozostałych obowiązków, to zakwestionowany obowiązek przynależności do zrzeszeń, bez wskazania o jakie organizacje chodzi i od kiedy, od jakiego czasu, trudno doszukiwać się merytorycznych podstaw. Jeżeli ustawodawca nie wskazał dokładnie treści tego obowiązku, to jest oczywiste, iż nie może egzekwować jego wykonania. Nie po myśli ustawodawcy, która nie została sprecyzowana, wykonanie takiego obowiązku może stać się podstawą swoistej pułapki zastawionej na prokuratora, a ponadto sprowadzać zagrożenia dla prokuratora oraz członków jego rodziny. Stąd obowiązek składania oświadczeń, odnośnie zrzeszeń powinien być usunięty, a w zakresie funkcji pełnionych w fundacjach, doprecyzowany czy dotyczy czasu przed powołaniem na stanowisko prokuratora oraz przesłanki niemożności pogodzenia z obowiązkami prokuratora. Należy zastrzec, że prokurator – w zakresie swoich obowiązków służbowych – powinien być zobowiązany do stosowania się do ustaw oraz Konstytucji, a w zakresie poza nimi być zobowiązany do składania oświadczenia tylko w niezbędnym zakresie. Wątpliwe – z punktu widzenia osiągnięcia zamierzonych celów – jest publikowanie oświadczeń z art. 103a ustawy – Prawo o prokuraturze.

Z drugiej strony, przy mało precyzyjnie nakreślonych obowiązkach nakładanych na prokuratora, które mogą stać się podstawą zarzutu dyscyplinarnego, należy podkreślić mało sprecyzowane obowiązki rzecznika dyscyplinarnego wobec prokuratora. Przykładowo z przepisów obowiązującego Prawa o prokuraturze nie wynika w jakim czasie powinno nastąpić ogłoszenie zarzutu dyscyplinarnego²², co daje podstawy do skierowania postępowania dyscyplinarnego przeciwko osobie poprzez wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutu dyscyplinarnego, bez ogłoszenia tego zarzutu. Nie zostały uregulowane także kwestie dotyczące obowiązku doręczenia decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, co może prowadzić do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego poza przyszłym obwinionym. Brak jest wskazania w art. 154 Prawa o prokuraturze ostatecznego terminu, w którym można prowadzić postępowanie dyscyplinarne i jakiegokolwiek odniesienia do przepisu art. 313 § 1 KPK, który nakazuje niezwłoczne ogłoszenie zarzutu, po jego sporządzeniu, co daje szerokie podstawy do długotrwałego przeciągania takiego postępowania i de facto stawiania obwinionego prokuratora w gorszej sytuacji niż przewidują to przepisy KPK wobec podejrzanego. Przepisy Prawa o prokuraturze, w zakresie postępowania dyscyplinarnego nie przewidują możliwości złożenia wniosku o ustne lub pisemne uzasadnienie przez rzecznika dyscyplinarnego podstaw faktycznych oraz prawnych zarzutu dyscyplinarnego. Takie luki w obowiązującym Prawie o prokuraturze należy ocenić szczególnie nagannie. Jest to także forma karania prokuratora, przeciwko któremu toczy się takie postępowanie dyscyplinarne, przy jednoczesnym unikaniu weryfikowania takiego postępowania pod względem zasadności zarzutu ze strony sądu. Łącznie z niejasnymi i kwestionowanymi podstawami wszczęcia postępowania dyscyplinarnego uchwalone przepisy prowadzą do dużej dowolności dla rzeczników dyscyplinarnych, w zakresie prowadzenia tych postępowań. Ponadto uchwalone przepisy nie mają w minimalnym zakresie zapewnionych gwarancji dla obwinionego, ponieważ zgodnie z treścią art. 157a Prawa o prokuraturze, nie stosuje się art. 117 § 2 KPK, który ma gwarancyjny charakter w sytuacji, kiedy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że niestawiennictwo wynikło z powodu przeszkód żywiołowych lub innych wyjątkowych przyczyn, a także wtedy, gdy osoba ta usprawiedliwiła należycie niestawiennictwo i wnosi o nieprzeprowadzanie czynności bez jej obecności, chyba że ustawa stanowi inaczej, co jest kolejnym przykładem nierówności w traktowaniu obwinionego prokuratora wobec podejrzanego. Jest to przykład naruszenia zasady równości wobec prawa, wskazanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kwestionowane jest także i to, że sądem dyscyplinarnym w I instancji jest Sąd Najwyższy w składzie 2 sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej i 1 ławnika Sądu Najwyższego w sprawach przewinień dyscyplinarnych wyczerpujących znamiona umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego lub umyślnych przestępstw skarbowych, lub w sprawach, w których wniosek złożył Sąd Najwyższy, oraz w sprawach, o których mowa w art. 137 § 1 pkt 3, a w II instancji – Sąd Najwyższy w składzie 2 sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej i 1 ławnika Sądu Najwyższego, szczególnie w kontekście licznych orzeczeń ETPCz²³, z których wynika, że podstawą do oceny czy mamy do czynienia z sądem jest także ocena procedury powołania na stanowisko sędziego w celu oceny ewentualnego wpływu innej władzy na obsadę stanowiska sędziego. W praktyce oznacza to, że orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego może być kwestionowane, jako wydane przez organ, który nie będzie uznany za sąd i naruszać prawo do sądu, gwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Stąd od orzeczenia sądu I instancji powinna przysługiwać apelacja do Sądu Najwyższego, Izby Karnej. Rozważenia wymaga także zasadność wprowadzenia czynnika społecznego do Sądu Najwyższego, gdzie rozpatrywane są bardzo skomplikowane zagadnienia prawne.

Udział szerszego grona ekspertów w tworzeniu projektów obowiązującego prawa

W obecnej sytuacji dochodzi do bardzo szybkiego, bez dostatecznych analiz, uchwalania zmian w prawie, w tym w szczególności w prawie karnym²⁴. Najczęściej są one związane z podnoszeniem zagrożenia ustawowego dla poszczególnych przestępstw bądź wprowadzania uszczegółowionych regulacji, które ograniczają możliwość podjęcia decyzji przez sąd. Zmiany w prawie karnym powinny być poprzedzone analizami związanymi z tym, czy danego, społecznie groźnego zjawiska, nie można zakwalifikować na podstawie przepisu, który już obowiązuje. Tworzenie nowych typów przestępstw przyczynia się tylko do coraz większego chaosu w prawie i wątpliwości interpretacyjnych. Zauważalny jest także brak jakichkolwiek opinii prawnych, co do zasadności wprowadzanych zmian, środowisk akademickich i pochodzących ze strony zawodów prawniczych. Najczęściej reakcja wspomnianych środowisk następuje po zapowiedziach zmian w prawie, które nie mają merytorycznego charakteru, a zdarza się także, że łamią Konstytucję, co jest związane z bardzo krytyczną oceną wprowadzanych zmian. Zauważalny jest całkowity brak włączenia w proces zmian prawa środowiska naukowego, a także prawników-praktyków zajmujących się danym zagadnieniem prawnym. Ograniczenie we współpracy tylko do ścisłe określonych w art. 3 § 1 pkt 5 Prawa o prokuraturze zagadnień w zakresie problematyki przestępczości oraz jej zwalczania i zapobiegania jest niesłuszne i nieuzasadnione. Brak jest obowiązku pozyskania analiz prawnych do wykazania zasadności wprowadzenia zmian. Takie postępowanie prowadzi do uchwalania przepisów, które tylko wprowadzają chaos prawny, pomijając kwestie, które powinny być już dawno rozwiązane, ze względu na ich znaczenie dla pokrzywdzonych. Tytułem przykładu należałoby rozważyć wprowadzenie jako okoliczności obciążającej popełnienie czynu zabronionego przy pomocy Internetu, co ma wpływ na liczbę pokrzywdzonych oraz wielkość wyrządzonej im szkody. Byłoby to z większym pożytkiem niż wprowadzenie definicji występku o charakterze chuligańskim, ze względu na konieczność wykazania takich przesłanek jak okazywanie rażącego lekceważenia porządku prawnego, jeśli każdy dopuszczający się występku lekceważy porządek prawny, a określenie stopnia tego lekceważenia jest wysoce ocenne. Niedoceniany i całkowicie pomijany jest aspekt przeprowadzania badań prawno-porównawczych, co pozwoliłoby skorzystać z rozwiązań, które zostały sprawdzone w innych krajach, po przeprowadzeniu lub wykorzystaniu przeprowadzonych rzetelnych badań naukowych. Należałoby rozważyć danie Prokuratorowi Krajowemu uprawnienia do złożenia władzy ustawodawczej projektów aktów prawnych, które mogą mieć znaczenie dla zapobiegania przestępczości, przy czym uzasadnienie zmian powinno być odrębne dla każdego artykułu, z obowiązkiem przedstawienia opinii prawnej co do zasadności zmian i skutków zmian oraz badań porównawczych w krajach, gdzie wnioskowane nowelizacje zostały wprowadzone. Obecnie do obszernych zmian w prawie przedstawiane są bardzo ogólne, do wszystkich przepisów uzasadnienia, które wielokrotnie nie pozwalają ustalić motywów ustawodawcy co do podstaw i kierunku owych zmian. Należałoby nałożyć obowiązek przedstawienia treści obecnego przepisu, proponowanego przepisu i jak wyżej wskazałam, uzasadnienia owej zmiany do każdego przepisu oddzielnie. Pozwoliłoby to na wprowadzanie zmian tam, gdzie one są niezbędne i ograniczało konieczność wielokrotnej nowelizacji prawa.

Kontynuując rozważania co do dopuszczenia ekspertów należy podkreślić, że, na podstawie art. 38 Prawa o prokuraturze, dopuszczone zostało, ale tylko przez Prokuratora Generalnego oraz Prokuratora Krajowego korzystanie z doradców, a także doradców społecznych, w tym prokuratorów oraz sędziów w stanie spoczynku, co do których nie są stosowane przepisy o możliwości złożenia sprzeciwu co do podjęcia dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia. Nie są jasne podstawy wyłączenia takiego sprzeciwu, skoro w odniesieniu do dodatkowego zatrudnienia i to w bardzo ograniczonym zakresie, tylko na stanowisku dydaktycznym, są one, do czynnych zawodowo prokuratorów, obowiązujące. Skoro tak, to prawo do korzystania z doradców powinno być dane także na poziomie prokuratur okręgowych oraz regionalnych, w celu doradzania prokuratorom w sprawach skomplikowanych, przykładowo w sprawach podatkowych, cywilnych, z zakresu prawa handlowego itp. a na stronie internetowej prokuratur umieszczone listy tych osób Przykładem bardzo wielu niepowodzeń sądowych jest nieznajomość przepisów w tych gałęziach prawa, przy czym naruszenie tych przepisów powinno stanowić podstawę budowania ewentualnej odpowiedzialności karnej. Należy pozytywnie ocenić zatrudnianie, od wielu już lat, w prokuraturach, analityków kryminalnych do analiz kryminalistycznych w wieloosobowych i wielowątkowych postępowaniach. Owi eksperci mogliby być wyłaniani na podobnych zasadach jak analitycy kryminalni. Przyczyniłoby się to do większej transparentności funkcjonowania prokuratury i budowania do niej zaufania.

Kończąc te rozważania należy jeszcze raz podkreślić, że nie ma lepszej drogi dla wypracowania dobrych rozwiązań prawnych niż połączenie teorii z praktyką.