- Prawo ustrojowe
- Artykuł pochodzi z numeru IUSTITIA 4(52)/2023, dodano 20 maja 2024.
Sądy i sędziowie w poszukiwaniu gospodarza. Uwagi na tle projektu ustawy o KRS przedstawionego przez SSP Iustitia w grudniu 2023 r.
W poszukiwaniu gospodarza – nowa rola KRS
Temat alternatywnych dla ministerstwa sprawiedliwości modeli zarządzania wymiarem sprawiedliwości, czy jak to ciągle jeszcze bywa nazywane sprawowania nadzoru administracyjnego nad wymiarem sprawiedliwości, wrócił do debaty w związku z kryzysem lat 2015–2023. Charakteryzował się on nieskrywaną chęcią ograniczenia niezależności sądów wyrażaną m.in. przez Ministra Sprawiedliwości Zbigniewa Ziobrę, który deklarował publicznie, że: „Środowisko sędziowskie miało ćwierć wieku na oczyszczenie się, wypracowanie standardów. I nic nie zrobiło, zmarnowało swoją szansę. I dziś demokratycznie wybrani politycy muszą to zmienić”, że zamierza „przywrócić sądownictwo polskiemu społeczeństwu”57, oraz że pakiet ustaw reformujących wymiar sprawiedliwości jest zasadniczo gotowy, ale najpierw trzeba rozwiązać „problem Trybunału Konstytucyjnego”58.
Warte podkreślenia jest jednak to, że potrzeba odnośnej debaty i w konsekwencji regulacji nie wynika wyłącznie z doświadczeń bezprecedensowego ataku na sądy, sędziów, i ich niezależność, z jakimi mieliśmy do czynienia w latach 2015–202359 (to także czas dalszego pogarszania się wyników wymiaru sprawiedliwości60). Jeśli spojrzeć na lata transformacji 1989–2015 z lotu ptaka, widać po stronie organów państwa brak skutecznej strategii reformy wymiaru sprawiedliwości, brak poważnych prób szukania porozumienia ponad podziałami partyjnymi, brak pamięci instytucjonalnej61. Był to czas częstych zmian ministrów (średnio raz na rok), reform wprowadzanych ad hoc, nie w wyniku opracowania przemyślanej strategii, a w rezultacie eksperymentów w dużej mierze opartych na indywidualnych pomysłach i intuicjach, a nie danych czy badaniach62.
We wcześniejszej (skądinąd skromnej) debacie najczęściej rozważano powierzenie zarządzania sądami Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego (na wzór chwalonych rozwiązań przyjętych w sądownictwie administracyjnym) lub właśnie Krajowej Radzie Sądownictwa. Rzadziej przywoływano inne rozwiązania, jak powołanie osobnej krajowej administracji sądowej (np. na wzór rozwiązań litewskich czy norweskich). Nie powstawały jednak konkretne projekty zmian ustawowych63.
Iustitia natomiast proponuje w opracowanym szczegółowo projekcie poważną zmianę roli Krajowej Rady Sądownictwa (art. 2)64. Rada prócz kompetencji dotychczasowych – w tym przede wszystkim stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, czy udziału w powoływaniu sędziów, miałaby stać się także organem zarządzającym sądownictwem (pozytywnie należy ocenić postulowane wcześniej odejście od terminologii „nadzoru administracyjnego”). Iustitia proponuje ‘model autonomii ograniczonej’ i podział kompetencji pomiędzy Radę i Ministerstwo Sprawiedliwości65.
Zaproponowany model budzi wątpliwości z następujących powodów. Krajowa Rada Sądownictwa jest ciałem zbiorowym, o szczególnym składzie i funkcji66. Nie jest ciałem zawodowym, członkostwo w Radzie jest najczęściej zajęciem dodatkowym, a nie głównym. Decyzje podejmowane są większością głosów, stąd np. trudność ich uzasadniania (kto i w jaki sposób powinien przygotować merytoryczne uzasadnienie decyzji osobowej, potrzebne np. dla celów odwoławczych, jeśli decyzję podejmuje w głosowaniu zróżnicowane grono większością głosów 13–12 po burzliwej dyskusji?). Jednak najważniejszym argumentem przeciwko przyjęciu koncepcji zarządzania przez Radę jest brak możliwości ustalenia sensownego modelu odpowiedzialności za powierzone zadania, odpowiedzialności politycznej, konstytucyjnej, prawnej, i finansowej. Obowiązkiem państwa jest zagwarantowanie realizacji prawa do sądu ze wszystkimi jego elementami, stworzenie dostępnego i efektywnego systemu wymiaru sprawiedliwości. Ten kto tym systemem zarządza ponosi za to odpowiedzialność i powinien być z tego rozliczany.
Rzeczywiste rozliczanie KRS-u z wykonywania zadań zarządzania wydaje się, ze względu na charakter tego ciała, utrudnione, jeśli nie niemożliwe. W uzasadnieniu projektu autorzy koncentrują się na krytyce rozwiązań dotychczasowych (nadzoru ministerialnego) i argumentacji głównie z punktu widzenia niezależności sądownictwa. Na rozliczalności się nie skupiają. Co więcej, jedyny zaproponowany mechanizm, który można tak potraktować, to składanie przed Sejmem, Senatem oraz Prezydentem informacji z działalności Rady za rok poprzedzający. Informacji, która, co podkreślają autorzy, nie jest ‘sprawozdaniem’ i nie może być odrzucona67. Jednocześnie projekt zawiera szereg propozycji, które mają wpływać na jakość wymiaru sprawiedliwości. Iustitia proponuje nową koncepcję monitorowania przez Radę działalności sądów pod kątem rzetelności, sprawności i kultury urzędowania68.
Być może jednak, idąc tropem koncepcji Iustitii, można rozważyć utworzenie kilkuosobowego osobnego organu, przy KRS, odpowiedzialnego za zarządzanie sądownictwem i ponoszącego określoną prawem odpowiedzialność. W ministerstwie sprawiedliwości toczą się prace nad ukształtowaniem niezależnej prokuratury i oddzieleniem jej od ministerstwa. Podobne rozwiązania można przyjąć w przypadku sądów.
Tylko tytułem zagajenia dyskusji można sobie wyobrazić następujące rozwiązania. Kandydatów na szefa administracji sądowej wybiera w transparentnym konkursie KRS, natomiast wyboru spośród np. dwóch tak wskazanych kandydatów na określoną kadencję dokonuje Prezydent. Kompetencje Rady można by częściowo poszerzyć i odpowiednio ukształtować relacje pomiędzy Radą a organem zarządzającym sądownictwem. I wokół tego organu zarządzającego, oraz Rady, zacząć budować niezależną od bieżącej polityki i ministerstwa sprawiedliwości administrację sądową złożoną z pracowników służby cywilnej, i tylko wspieraną przez delegowanych sędziów. Taka administracja, prócz niezależności, powinna być przede wszystkim fachowa i składająca się z profesjonalistów z różnych dziedzin związanych z zarządzaniem w sferze publicznej, zarządzaniem organizacjami i zasobami ludzkimi, finansami i ekonomiczną analizą prawa, komunikacją, badaniami empirycznymi itp.