Sądy i sędziowie w poszukiwaniu gospodarza. Uwagi na tle projektu ustawy o KRS przedstawionego przez SSP Iustitia w grudniu 2023 r.
Osobnej refleksji wymaga proponowana przez oba projekty rola Rady Społecznej w przypadku opiniowania kandydatów na stanowiska sędziowskie. Z propozycji zapisów ustawowych wynika, że RS mogłaby przekazywać takie opinie co do wszystkich kandydatów startujących w konkursach. Brak jednak jakichkolwiek szczegółów na temat jak miałoby/mogłoby się to odbywać. Dotychczasowe praktyki nie napawają niestety optymizmem. W braku odpowiednich badań odwołuję się poniżej do doświadczeń własnych z pracy w KRS.
W nowej, uchwalonej w 2011 r., ustawie o KRS50 wprowadzono przepisy, na mocy których jeśli w konkursie na stanowisko sędziowskie bierze udział osoba wykonująca niektóre zawody prawnicze (adwokat, radca prawny, notariusz, prokurator, asesor prokuratorski, radca lub starszy radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa)51, przedstawiciel odpowiedniego samorządu zawodowego lub instytucji (Naczelna Rada Adwokacka, Krajowa Rada Radców Prawnych, Krajowa Rada Notarialna, Krajowa Rada Prokuratury, Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa) może brać udział z głosem doradczym w posiedzeniu zespołu opiniującego wszystkich kandydatów w tym konkursie. Po wejściu ustawy w życie w lipcu 2011 r. to nowe wtedy rozwiązanie było realnie wykorzystywane52. Nie wszystkie samorządy, ale przedstawiciele adwokatury i radców prawnych brali udział w posiedzeniach zespołów, w trakcie posiedzeń mieli dostęp do akt osobowych, zabierali głos porównując kwalifikacje różnych kandydatów, czasem przedstawiali dodatkowe informacje nt. kandydatów pochodzących z ich samorządu, brali udział w wysłuchaniu kandydatów (jeśli się takie odbywały, co wówczas rzadko miało miejsce).
Jednak mimo tych pozytywnych doświadczeń, stosunkowo szybko, w ciągu kilku, kilkunastu miesięcy, udział przedstawicieli samorządów stawał się stopniowo symboliczny. Niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy, czy to z wygody, oszczędności czasu, ewolucji w interpretacji przepisów, czy niechęci do dzielenia się odpowiedzialnością za wybór, udział tych osób był przez sędziów de facto ograniczany. Przedstawicieli samorządów pytano na przykład na początku posiedzenia zespołu, czy chcą zabrać głos i wyrazić opinię na temat kandydata z ich samorządu. Odpowiedź protokołowano i sugerowano, że ich rola się właśnie wypełniła, głos będzie wzięty przez zespół pod uwagę, a ich obecność nie jest już niezbędna.
Z doświadczenia tego wynika, że wprowadzając rozwiązania służące transparentności czy poszerzeniu demokratyzacji debaty na temat kandydatów, należy opracowywać przepisy, które uprawdopodobnią realny, a nie symboliczny udział czynnika społecznego. I choć rozwiązania szczegółowe będą przedmiotem regulaminów zarówno KRS, jak i RS oraz praktyki, to warto rozważyć wprowadzenie warunków brzegowych na poziomie ustawowym. Na przykład, jeśli realne ma być prawo do wyrażania opinii na temat kandydatów, Rada Społeczna musi mieć wystarczający czas na odpowiednie przygotowanie oraz analizę dokumentów konkursowych. W przypadku kandydatów pochodzących z innych zawodów prawniczych, wiedza na ich temat pochodzić może od odpowiednich samorządów zawodowych (w tym organów dyscyplinarnych), ale i od ich klientów. W przypadku tych i innych kandydatów potrzebny będzie czas na zebranie na ich temat informacji, analizę akt osobowych, ewentualne kontakty z odpowiednimi instytucjami, analizę mediów, ogólne sprawdzenie czy nie ma co do nich jakichś poważnych wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia. Jeśli wprowadzać mechanizm uzyskiwania opinii społecznej warto to zrobić w taki sposób, by był on realny.
Inne propozycje do rozważenia to potraktowanie trzech przedstawicieli organizacji społecznych jako swego rodzaju reprezentantów środowiska i nałożenie na nich obowiązku współpracy z organizacjami społecznymi zajmującymi się wymiarem sprawiedliwości. Warto także przewidzieć możliwość rekompensaty za czas poświęcony na pracę nad opiniowaniem kandydatów dla tych przedstawicieli (diety, a nie tylko zwrot kosztów podróży). Reprezentanci samorządów zawodowych dysponują możliwościami wynagrodzenia/diet wypłacanych przez samorząd. Organizacje społeczne natomiast najczęściej nie mają wolnych środków na takie cele. A jeśli opiniowanie kandydatów potraktować poważnie, a nie na zasadach ad hoc, będzie to zadanie wymagające poświęcenia adekwatnej ilości czasu.
Podsumowując, pomysł tego rodzaju ciała opiniodawczego jest warty uwagi, jednak by działania Rady stały się realnym mechanizmem demokratyzującym powoływanie sędziów, koncepcja ta wymaga dopracowania. Wymaga także współpracy po stronie wymienionych samorządów i instytucji, które miałyby delegować do Rady Społecznej swoich przedstawicieli. Zanim do tego dojdzie, warto przeprowadzić symulację obciążenia pracą członków Rady przy założeniu, że Rada stanie się realnie działającym ciałem opiniującym kandydatury we wszystkich konkursach. Dopiero znajomość szczegółowych wymagań wobec członków Rady pozwoli na dobór osób odpowiednio przygotowanych oraz dysponujących odpowiednią ilością czasu.
Z uzasadnienia projektów nie wynika zbyt dokładnie sposób w jaki autorzy wypracowali koncepcję Rady Społecznej (zapewne projekt ministerialny przejął pomysł z wcześniejszego projektu Iustitii, ta być może zasugerowała się rozwiązaniami z innych państw53). Może jednak dziwić brak odniesień do koncepcji wcześniejszych, np. proponowanej w projekcie opracowanym w Ministerstwie Sprawiedliwości w 2010 r. Komisji Konkursowej, która miałaby działać przy KRS54. Proponowane ciało miało się składać z powoływanych na 2-letnią kadencję sędziów (w sumie 15, w tym sędziowie z wszystkich apelacji), oraz 11 przedstawicieli innych zawodów prawniczych (po 2 osoby spośród adwokatów, radców prawnych, notariuszy, prokuratorów, pracowników szkół wyższych oraz przedstawiciel Prokuratorii Generalnej). Rolą Komisji miało być przeprowadzanie szczegółowej, transparentnej oceny kandydatów na sędziów oraz uchwalanie listy kandydatów na wolne stanowisko sędziowskie, zawierającej imiona i nazwiska kandydatów oraz liczbę porządkową wskazującą ich miejsce na liście (proponowany w projekcie art. 16a ust.1 ustawy o KRS). Opisane i zaopiniowane kandydatury miały być przekazywane do KRS dla podjęcia wiążącej decyzji. Powyższa propozycja ograniczyłaby niezgodny z częścią standardów międzynarodowych udział polityków w wyborze sędziów na rzecz promowanych przez te standardy przedstawicieli społeczeństwa55. W porównaniu do sposobu w jaki uregulowano w omawianych w artykule projektach kompetencje Rady Społecznej, projekt z 2010 r. był znacznie bardziej szczegółowy. Przewidywał on m.in. pracę Komisji Konkursowej w dwóch zespołach, oraz wprowadzał kryteria jakimi mieli się kierować członkowie Komisji przy ustalaniu kolejności kandydatów na liście. A mieli się kierować oceną kwalifikacji kandydatów oraz uwzględniać m.in. ich doświadczenie zawodowe, oceny właściwego zgromadzenia ogólnego sędziów, opinie kolegium właściwego sądu, opinie przełożonych, rekomendacje, publikacje i inne dokumenty dołączone do karty zgłoszenia. Wreszcie, w imię transparentności, uchwały obejmujące listę kandydatów oraz uzasadnienie, miały być publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Rolę Komisji dobrze pokazuje fragment uzasadnienia projektu ustawy:
„Komisja Konkursowa będzie sporządzać listę kandydatów, stanowiącą dla Krajowej Rady Sądownictwa materiał pomocniczy przy dokonywaniu selekcji kandydatów na stanowiska sędziowskie i udostępnianą w Biuletynie Informacji Publicznej. W myśl założeń projektu, Krajowa Rada Sądownictwa, jakkolwiek nie będzie związana kolejnością miejsc wskazanych na liście, będzie brać ją pod uwagę, co oznacza, że motywy uchwały Rady, pozostającej w sprzeczności z porządkiem kandydatów ustalonych na liście, powinny zostać wskazane w jej uzasadnieniu”56.
Nawet to skrótowe przedstawienie koncepcji z 2010 r. pokazuje jak skromna i uboga w treść jest obecna propozycja dotycząca Rady Społecznej przy KRS. Choć ma także swoje zalety, np. uwzględnienie przedstawicieli organizacji społecznych czego projekt z 2010 r. nie przewidywał.