Aspekty prawne programu Rodzina 500 Plus – od ratio legis do praktyki sali sądowej
W artykule analizie poddane zostały aspekty prawne programu Rodzina 500 Plus. Omówione zostało ratio legis ustawy, tryb jej uchwalania oraz wprowadzane nowelizacje. W artykule wskazane zostały trudności interpretacyjne obowiązujących przepisów. W drugiej części dokonany został przegląd orzeczeń sądów powszechnych w kontekście potencjalnego wpływu świadczenia wychowawczego tzw. 500+ na orzecznictwo w sprawach alimentacyjnych.
Ustawa z 11.2.2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci1, wprowadzająca świadczenie wychowawcze tzw. 500+ (także: Rodzina500 Plus) została poprzedzona procesem legislacyjnym zainicjowanym drukiem sejmowym nr 216 z 1.2.2016 r.2. W uzasadnieniu do ustawy zapisany został cel, którym było „przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci”3. Powyżej zdefiniowany cel regulacji odnosi się do sytuacji ekonomicznej rodzin, ale nie definiuje de facto intencji i oczekiwanych skutków. W tak zdefiniowanym celu regulacji nie ma odniesienia do opisanego dalej w uzasadnieniu celu demograficznego oraz subsydiarnego celu socjalnego, tj. odnoszącego się do ubóstwa dzieci. Cele te są dorozumiane poprzez kontekst całości projektu. Gdybyśmy podjęli próbę oceny programu przez pryzmat celu regulacyjnego – zawsze wyjdzie on dodatnio. Wynika, to z ostrożnie zdefiniowanego celu odnoszącego się jedynie do „częściowego pokrycia wydatków związanych”. Z racji bezpośrednich transferów finansowych nie ma możliwości oceny skuteczności programu w odniesieniu do celu demograficznego lub socjalnego, ponieważ cele te oficjalnie nie są zdefiniowane w uzasadnieniu do ustawy w części „Zagadnienia ogólne” oraz „Cel ustawy”.
Analiza procesu legislacyjnego
W dokumentacji projektu w ograniczonym zakresie obecne są elementy, których należałoby oczekiwać od interwenienta publicznego, jakim niewątpliwie jest rząd przedkładający Sejmowy projekt ustawy, wdrażającej największy w historii współczesnej polityki społecznej państwa program o charakterze transferów bezpośrednich. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej4:
„Podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy poprzedza się w szczególności:
1) wyznaczeniem i opisaniem stanu stosunków społecznych w dziedzinie wymagającej interwencji organów władzy publicznej oraz wskazaniem pożądanych kierunków ich zmiany;
2) analizą aktualnego stanu prawnego, z uwzględnieniem prawa Unii Europejskiej, umów międzynarodowych, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, w tym umów z zakresu ochrony praw człowieka, oraz prawodawstwa organizacji i organów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem;
3) ustaleniem możliwości podjęcia środków interwencji organów władzy publicznej, alternatywnych w stosunku do uchwalenia ustawy;
4) określeniem przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych rozwiązań;
5) zasięgnięciem opinii podmiotów objętych zakresem interwencji organów władzy publicznej”.
Analizując dokumenty poprzedzające wprowadzenie ustawy, nie znajdujemy w nich treści, o których mówi pkt 3, czyli rozważenia alternatywnych scenariuszy interwencji publicznej. Natomiast jeśli chodzi o pkt 5, uwagi do ustawy zgłaszały poszczególne ministerstwa w ramach uzgodnień międzyresortowych, a następnie projekt ustawy został przesłany do konsultacji z partnerami społecznymi: związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców oraz do Rady Dialogu Społecznego. Opinię wniósł też Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Brakuje jednak opinii i uwag zgłaszanych przez organizacje zajmujące się sprawami rodzin, a to przecież rodziny są głównym podmiotem interwencji. Konsultacje społeczne trwały 30 dni5. Jednak na stronie Rządowego Centrum Legislacji w punkcie dotyczącym konsultacji publicznych nie ma informacji na temat stanowisk zgłoszonych w ramach konsultacji publicznych. Zasadne wobec tego pozostaje pytanie, czy w wystarczającym zakresie udało się zasięgnąć opinii podmiotów objętych interwencją.