Aktualne kierunki rozwoju władzy sądowniczej. Marsz Tysiąca Tóg rok później
Panel II
Diagnoza stanu sądownictwa a poszukiwanie nowej architektury władzy sądowniczej
Diagnosis of the state of the judiciary and the search for a new judicial architecture
Nina Betetto42
Prezydent Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich przy Radzie Europy (CCJE)
Instrumenty prawne i doradcze Rady Europy (RE) zapewniają szerokie i szczegółowe wytyczne dotyczące niezależności sądów oraz służą jako podstawa praw i polityki państw członkowskich. Standardy obejmują formalne zobowiązania prawne, takie jak Europejska Konwencja Praw Człowieka, jak również instrumenty prawa miękkiego, jak kluczowe zalecenie Komitetu Ministrów (CM/Rec (2010) 12) w sprawie sędziów: niezawisłości, efektywności i odpowiedzialności oraz zobowiązania polityczne, jak te określone w Planie działania Rady Europy na rzecz wzmacniania niezależności i bezstronności sądownictwa.
Niezależność sądów jest pojęciem raczej abstrakcyjnym. Jest to zasada konstytucyjna i jednocześnie prawo człowieka. Bez instrumentów prawa miękkiego i oczywiście decyzji wydanych przez Trybunał w Strasburgu i Europejski Trybunał Sprawiedliwości niemożliwe byłoby odtworzenie „europejskiego minimalnego wspólnego mianownika” w tej bardzo wrażliwej kwestii. Krótko mówiąc, instrumenty soft law służą temu, aby abstrakcyjnemu pojęciu niezależności sądownictwa nadać realną treść. Przedmiotem mojego wystąpienia będzie niezależność sądów na poziomie instytucjonalnym i indywidualnym, co znajduje odzwierciedlenie w instrumentach prawa miękkiego Rady Europy, a zwłaszcza w Radzie Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE), w świetle regresu zasady praworządności w kilku państwach – członkach Rady Europy.
Niezawisłość sądów musi być zagwarantowana zarówno na poziomie instytucjonalnym, jak i indywidualnym, i musi zostać wdrożona w praktyce. Jak podkreśliła CCJE w swojej opinii nr 1 (2001) w sprawie standardów dotyczących niezawisłości sądownictwa i nieusuwalności sędziów: „To co jest krytyczne, to nie jest doskonalenie zasad, a tym bardziej harmonizacja instytucji, ale jest to pełne wprowadzenie w życie już wypracowanych zasad. Życie według tych zasad jest prawdziwym wyzwaniem”.
Mówiąc o niezależności instytucjonalnej (lub organizacyjnej), należy wziąć pod uwagę kilka kryteriów:
• niezależność instytucjonalną należy określić na poziomie konstytucyjnym;
• niezależność instytucjonalną należy zapewnić poprzez istnienie organów samorządu sędziowskiego (rozumianego jako samozarządzanie sądownictwem), takich jak Rady Sądownictwa lub równoważne organy. Ich wprowadzenie zostało zarekomendowane przez Komitet Ministrów Rady Europy43, CCJE44 oraz Komisję Wenecką45. W ostatnich latach wiele europejskich systemów prawnych wprowadziło Rady Sądownictwa46;
• sądownictwo musi mieć zapewnione wystarczające fundusze, aby wykonywać swoje funkcje, a także samo sądownictwo powinno decydować o sposobie wykorzystania tych środków;
• zarządzanie sądami i ich budżetami nie może być bezpośrednio ani pośrednio kierowane przez władzę wykonawczą lub ustawodawczą. Prezesi sądów muszą pełnić funkcję kierowników niezależnych sądów, a nie kierowników podlegających władzy zewnętrznej;
• organizacje sędziowskie muszą być w stanie skutecznie bronić swoich interesów oraz interesów swoich członków.
Chcę poczynić kilka uwag na temat ochrony sądownictwa na poziomie konstytucyjnym. Pozycja sądownictwa zależy od poziomu normatywnego norm prawnych, które przewidują sądy i ich jurysdykcję, a także warunki czasowe sprawowania urzędu oraz kadencji sędziów; każda zmiana takich przepisów wymagałaby zmiany Konstytucji. Główne aspekty, które zwykle podlegają ochronie na poziomie konstytucyjnym, to: dożywotnia kadencja sędziego lub do momentu przejścia w stan spoczynku, jego nieusuwalność, wynagrodzenia i emerytury, przepisy dotyczące postępowania dyscyplinarnego, przepisy dotyczące procedur powoływania i odwoływania oraz ochrona wartości nabytych. Krajowe regulacje są bardzo zróżnicowane pod tym względem, a najsłabszą formą gwarancji niezawisłości sądów jest po prostu stwierdzenie w Konstytucji, że niezawisłość sądów będzie szanowana. W takim przypadku można łatwo uchwalić szczegółowe ustawodawstwo ograniczające niezależność sądów. Zatem dodatkowe zasady niezawisłości sądów należy określić na poziomie konstytucyjnym. Są nimi: zakaz trybunałów ad hoc; zasada sędziego przydzielonego do rozpoznania sprawy na podstawie prawa, która wymaga, aby sędziowie byli przydzielani do rozpoznawania spraw na podstawie z góry określonego planu przydziału spraw przed rozpoczęciem sprawy; niezawisłość orzeczeń po ich wydaniu i respektowanie ich poprzez pozostałe władze; dożywotnia kadencja sędziego lub do czasu przejścia w stan spoczynku i jego nieusuwalności; należy stworzyć podstawę prawną dla powołania Rady Sądownictwa lub równoważnego organu, dla określenia jej funkcji i sektorów, z których mogą pochodzić członkowie, oraz dla ustalenia kryteriów członkostwa i metod wyboru.