Podstawy prawne reprezentowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sferze stosunków cywilnoprawnych

Dyrektor lub zastępca dyrektora oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, legitymujący się udzielonym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pełnomocnictwem ogólnym (nie zaś szczególnym lub rodzajowym), w świetle aktualnie obowiązujących przepisów nie jest upoważniony do dokonywania czynności dotyczących mienia skarbu państwa, w tym w szczególności do zawierania umów o roboty budowlane oraz żądania wypłat z gwarancji.

Upoważnienie administracyjne a pełnomocnictwo cywilnoprawne

W praktyce funkcjonowania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad¹, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad² udziela dyrektorom lub zastępcom dyrektorów Oddziałów GDDKiA pełnomocnictw ogólnych, tj. pełnomocnictw do dokonywania w jego imieniu wszelkiego rodzaju czynności. Takie pełnomocnictwa udzielane są konkretnym osobom na czas pełnienia przez nie funkcji dyrektora lub zastępcy dyrektora Oddziału GDDKiA. W częś­ci przypadków pełnomocnictwa upoważniają do składania oświadczeń woli łącznie z innym pełnomocnikiem. Jako podstawa prawna takich pełnomocnictw ogólnych wskazywany jest art. 18a ust. 5 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych³ oraz art. 96 i 98 KC, względnie sam tylko art. 96 i 98 KC.

Z tak powołanej podstawy prawnej wynika, że omawiane pełnomocnictwa zawierają w sobie dwa rodzaje umocowania:

1)   administracyjne (z przywołaniem jako podstawy prawnej art. 18a ust. 5 DrPublU) oraz

2)   cywilnoprawne (z przywołaniem jako podstawy prawnej art. 96 i 98 KC).

Pierwszy z ww. rodzajów umocowania – administracyjne, w polskim systemie prawa określane jest mianem upoważnienia. Podstawową regulacją w tej materii jest art. 268a KPA. W myśl aktualnego (obowiązującego od 1.7.2021 r.) brzmienia tego przepisu, organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.

Wskazany przepis KPA ustanawia upoważnienie, jako narzędzie służące do zmiany osoby wykonującej kompetencje organu administracji publicznej (w jego szerokim rozumieniu) przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Upoważnienie udzielane jest „do załatwiania spraw”. Oznacza to powołanie pracownika administracji do podejmowania czynności postępowania administracyjnego aż do jego zakończenia, poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub zaświadczenia⁴. Zatem istotą tego upoważnienia jest stworzenie sytuacji prawnej, w której „upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu, funkcję tego organu”⁵. Jest to tzw. dekoncentracja wewnętrzna administracji.

Jak wynika z art. 268a KPA, upoważnienie powinno być udzielone na piśmie i powinno ustalać zakres spraw, których załatwianie obejmuje. Choć w orzecznictwie wskazywano, że „[u]poważnienie takie nie musi (…) dotyczyć poszczególnych spraw ale może odnosić się ogólnie do określonego rodzaju spraw”⁶, to jednak uznano, że omawiana norma zawiera wymóg, by „zakres upoważnienia objęty tym oświadczeniem był czytelny”⁷, „a więc niebudzący żadnych wątpliwości, zatem określenie zakresu w sposób czytelny wymagałoby wyraźnego wskazania jakie decyzje administracyjne i dotyczące jakiego rodzaju spraw uregulowanych w ustawie (…) obejmuje owo pełnomocnictwo”⁸. Ponadto podkreśla się potrzebę skierowania danego upoważnienia do konkretnego pracownika⁹, co oznacza, że powinno być udzielone konkretnej osobie, nie zaś osobie zajmującej konkretne stanowisko.

Omówiony art. 268a KPA nie jest jedynym przepisem regulującym instytucję „umocowania/pełnomocnictwa ­administracyjnego”. Odrębne uregulowanie upoważnień do załatwiania spraw administracyjnych zawiera wiele ustaw, m.in. wszystkie ustawy regulujące ustrój jednostek samorządu terytorialnego – art. 46 ust. 2 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa¹⁰, art. 38 ust. 2 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym¹¹ oraz art. 39 ust. 2 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym¹² – czy art. 19 ustawy z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie¹³.