Podstawy prawne reprezentowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sferze stosunków cywilnoprawnych

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ZasZarzMieniemPU w brzmieniu obowiązującym od 29.3.2019 r. (zmienionym na mocy ustawy z 21.2.2019 r. o zmianie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz niektórych innych ustaw²⁵), „organy administracji publicznej, kierownicy jednostek oraz inne organy lub podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa mogą zlecać, z zachowaniem zasad i trybu określonych w przepisach odrębnych, osobom prawnym lub fizycznym dokonywanie określonych czynności prawnych lub faktycznych lub rodzajów czynności prawnych lub faktycznych w zakresie ich właściwości, udzielając w tym zakresie pełnomocnictw”, wcześniej przepis ten stanowił, że „kierownicy jednostek mogą, w zakresie uprawnień do reprezentowania Skarbu Państwa wynikających z przepisów odrębnych, udzielać pełnomocnictw do reprezentowania Skarbu Państwa kierownikom podporządkowanych im jednostek organizacyjnych”. Z punktu widzenia przedmiotu niniejszego artykułu, omawiana zmiana normatywna ma kluczowe znaczenie. Od strony podmiotowej niewątpliwie rozszerzyła krąg podmiotów, którym może zostać udzielone pełnomocnictwo, od strony przedmiotowej jednak wyraźnie zawęziła takie pełnomocnictwo do pełnomocnictwa szczególnego oraz rodzajowego. W tym zakresie nie mieści się już pełnomocnictwo ogólne.

Potwierdza to również treść uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz niektórych innych ustaw²⁶, gdzie wyraźnie wskazano, że: „na podstawie zaproponowanego przepisu organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa, a także podmioty, którym Prezes Rady Ministrów przekazał wykonywanie uprawnień, o których mowa w art. 8 ust. 1, będą mogły udzielać pełnomocnictw osobom prawnym lub fizycznym do dokonywania określonych czynności prawnych lub faktycznych (pełnomocnictwa szczególne) lub określonych rodzajów czynności prawnych lub faktycznych (pełnomocnictwa rodzajowe)”. Nie ulega zatem wątpliwości, że wolą ustawodawcy było jasne wskazanie, że podmioty takie jak Generalny Dyrektor, w ramach reprezentowania Skarbu Państwa mogą udzielać pełnomocnictw szczególnych lub pełnomocnictw rodzajowych (nie zaś pełnomocnictw ogólnych).

Warto przy tym zauważyć, że na mocy art. 18 ustawy z 21.2.2019 r. o zmianie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz niektórych innych ustaw²⁷, w mocy pozostają pełnomocnictwa udzielone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, niemniej chodzi tam również o pełnomocnictwa udzielone „osobom prawnym lub fizycznym do dokonywania określonych czynności prawnych lub faktycznych lub rodzajów czynności prawnych lub faktycznych”, a więc wyłącznie pełnomocnictwa szczególne lub rodzajowe – nie zaś pełnomocnictwa ogólne.

Artykuł 6 ZasZarzMieniemPU określa ogólne zasady reprezentacji Skarbu Państwa, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej²⁸. Z uwagi na fakt, że ustawa o drogach publicznych dookreśla jedynie zakres właściwości Generalnego Dyrektora (w ten sposób wskazując na zakres reprezentowania przez niego Skarbu Państwa), w pozostałym zakresie należy zastosować art. 6 ZasZarzMieniemPU. Zatem Generalnemu Dyrektorowi (jako organowi administracji publicznej) przysługuje ustawowe upoważnienie do reprezentowania Skarbu Państwa, bez potrzeby legitymowania się pełnomocnictwem²⁹ oraz do udzielania (w zakresie swojej właściwości) pełnomocnictw – przy czym art. 6 ust. 3 ­ZasZarzMieniemPU w brzmieniu obowiązującym od 29.3.2019 r. wskazuje, że chodzi o pełnomocnictwo szczególne lub rodzajowe (nie zaś ogólne). Także w doktrynie wskazuje się, że art. 6 ust. 3 ZasZarzMieniemPU przesądza o dopuszczalności posługiwania się pełnomocnikami (do dokonywania zarówno czynności prawnych, jak i faktycznych) przez organy albo podmioty uprawnione do reprezentowania Skarbu Państwa, ale na tej podstawie mogą one udzielać pełnomocnictw rodzajowych oraz pełnomocnictw do poszczególnej czynności³⁰.

Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 6 ust. 7 ZasZarzMieniemPU, do czynności prawnych dokonanych z naruszeniem przepisów o właściwości i zakresie reprezentacji Skarbu Państwa (w tym z naruszeniem art. 6 ust. 3 tej ustawy) stosuje się odpowiednio przepis art. 103 § 1 i 2 KC. Jak się wskazuje w doktrynie, „konsekwencje naruszenia przepisów o właściwości i zakresie tej reprezentacji – w przypadku czynności prawnych – są takie same jak w przypadku działania falsus procurator – osoby działającej bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu. Na gruncie Kodeksu cywilnego skutki takiego stanu rzeczy są uzależnione od tego, czy czynność była umową, czy miała charakter jednostronny. W przypadku umów – ważność czynności zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w imieniu której umowa miała być zawarta (art. 103 § 1 KC), natomiast czynność prawna jednostronna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest bezwzględnie nieważna (art. 104 KC)”³¹.