Podstawy prawne reprezentowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sferze stosunków cywilnoprawnych
Stosowanie w praktyce przez dyrektorów lub zastępców dyrektorów Oddziałów GDDKiA pełnomocnictw ogólnych wiąże się zatem z ryzykiem podważenia dokonywanych przez nich czynności prawnych, w tym umów zawieranych w imieniu Generalnego Dyrektora z podmiotami trzecimi (jak umowy o roboty budowlane) lub oświadczeń składanych w związku z wcześniej zawartymi umowami (jak żądanie wypłaty z gwarancji).
W tym kontekście wypada odnieść się do wspomnianego już wyroku Sądu Najwyższego w sprawie I CSK 662/17, który dotyczył gwarancji, ale który wydany został na tle nieobowiązującego już stanu prawnego. Wyrokiem tym Sąd Najwyższy uchylił wyrok Sądu Apelacyjnego oddalający apelację od wyroku Sądu Okręgowego, w którym stwierdzono potrzebę wylegitymowania się (na potrzeby żądania zapłaty gwarancji) pełnomocnictwem szczególnym przez pełnomocnika działającego w imieniu Generalnego Dyrektora. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy zbadał instytucję umowy gwarancji ubezpieczeniowej ostatecznie orzekając, że wymóg udzielenia pełnomocnictwa szczególnego lub rodzajowego nie wynika z postanowień zawartej przez strony umowy i charakteru umowy gwarancji ubezpieczeniowej. W wyroku tym Sąd Najwyższy – mimo wskazania zasadności zastosowania w tej sprawie ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym – nie badał jednak (bowiem nie mógł wówczas badać) wymogów wynikających z art. 6 ust. 3 ZasZarzMieniemPU w brzmieniu obecnie obowiązującym. Wyrok ten został wydany w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące, zaś art. 6 ust. 3 ZasZarzMieniemPU został istotnie zmieniony dopiero z dniem 29.3.2019 r. Dopiero od tego momentu w ustawie o zarządzaniu mieniem państwowym wyraźnie zastrzeżono, że organ administracji publicznej (taki jak Generalny Dyrektor) reprezentując Skarb Państwa zgodnie ze swoją właściwością, może zlecać innym osobom (prawnym lub fizycznym) dokonywanie określonych czynności lub rodzajów czynności, udzielając w tym zakresie pełnomocnictw, a więc pełnomocnictw szczególnych (do określonych czynności) lub rodzajowych (do czynności określonego rodzaju). A zatem przeciwne konkluzje wynikające z orzecznictwa (w tym z przywołanego wyroku Sądu Najwyższego) wydanego w oparciu o stan prawny istniejący przed dniem 29.3.2019 r. należy uznać w analizowanym zakresie za nieaktualne.
Regulacje wewnętrzne GDDKiA
Regulacjami uzupełniającymi (jednak ze względu na ich niższą rangę niemogącymi wychodzić poza zakres normatywny określony ustawą) wyżej wskazane wymogi, są ustrojowe i wewnętrzne regulacje GDDKiA – przede wszystkim Statut nadany jej przez ministra właściwego ds. transportu na podstawie art. 18a ust. 6 DrPublU, ale także inne regulacje wewnętrzne wydane na jego podstawie.
Należy zwrócić uwagę na postanowienie § 2 ust. 3 Statutu, w myśl którego Generalny Dyrektor może udzielać pełnomocnictw osobom prawnym lub fizycznym do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i faktycznych w zakresie jego właściwości. Ze względu na takie brzmienie, postanowienie to należy uznać za jeszcze bardziej zawężające (w stosunku do treści art. 6 ust. 3 ZasZarzMieniemPU) zakres pełnomocnictw udzielanych przez Generalnego Dyrektora. Mowa tutaj bowiem jedynie o takich pełnomocnictwach, które stanowią umocowanie do dokonania „określonych” czynności w ramach tego pełnomocnictwa, a więc – jak należy to rozumieć – czynności określonych wprost, nie zaś rodzajowo. Chodzi tu zatem o pełnomocnictwo do poszczególnej czynności prawnej (szczególne). Ponadto postanowienie § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 Statutu przyznaje Generalnemu Dyrektorowi kompetencję ustalania zakresu czynności osób, przy pomocy których kieruje on GDDKiA, tj. zastępców Generalnego Dyrektora, dyrektora generalnego urzędu, dyrektorów Oddziałów Dyrekcji oraz dyrektorów lub kierujących komórkami organizacyjnymi, a postanowienie § 5 Statutu – kompetencję do ustalania (na wniosek dyrektora generalnego urzędu) regulaminu organizacyjnego GDDKiA (określającego organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań komórek organizacyjnych Centrali GDDKiA) oraz ramowego regulaminu organizacyjnego oddziałów GDDKiA (określającego organizację oddziałów oraz zakres zadań komórek organizacyjnych wchodzących w ich skład).
W oparciu o to postanowienie § 5 Statutu, Generalny Dyrektor wydał Zarządzenie nr 36 z 4.12.2018 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Dyrekcji. Ponadto Generalny Dyrektor wydał, jako załącznik do zarządzenia nr 6 z 28.2.2019 r., „Procedurę udzielania pełnomocnictw i upoważnień”. W § 2 ust. 4 tej procedury wskazano, że pełnomocnictwo lub upoważnienie może zostać udzielone do jednej lub wielu czynności wskazanych w wykazach stanowiących załączniki do omawianej procedury (załącznik nr 1 – wykaz pełnomocnictw i upoważnień, które mogą zostać udzielone w celu zapewnienia ciągłości pracy w obszarze podstawowych zadań Generalnego Dyrektora oraz załącznik nr 2 – wykaz pełnomocnictw i upoważnień, które mogą zostać udzielone w celu zapewnienia ciągłości pracy w obszarze podstawowej działalności Dyrektora Generalnego Urzędu, tj. Dyrektora Generalnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie zaś samego Generalnego Dyrektora Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad). Redakcja przytoczonego postanowienia procedury, jak i redakcja ww. wykazów wskazują, że pełnomocnictwo powinno określać konkretne czynności („jedna lub wiele czynności”), nie zaś typy lub rodzaje czynności. Powinno być to zatem pełnomocnictwo nawet nie rodzajowe, a szczególne. Przy czym sam wykaz, stanowiący załącznik do procedury, operuje rodzajowym wskazaniem czynności, do jakich upoważniać może dyrektor, dzieląc określone czynności między konkretne funkcje w GDDKiA – tj. zastępców dyrektora, dyrektorów oddziałów GDDKiA itp.