Podstawy prawne reprezentowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sferze stosunków cywilnoprawnych
Podstawową regulację dotyczącą pełnomocnictw cywilnych zawierają przepisy art. 98–109 KC. Regulują one rodzaje pełnomocnictw, sposoby ich udzielania i odwoływania. Wyróżniają pełnomocnictwo do czynności zwykłego zarządu, nazywane pełnomocnictwem ogólnym, oraz pełnomocnictwo do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, które z kolei dzieli się na kolejne dwa rodzaje:
1) tzw. pełnomocnictwo rodzajowe (lub gatunkowe), określające rodzaje czynności prawnych, do dokonania których został umocowany pełnomocnik (czynności prawne określonego rodzaju) oraz
2) tzw. pełnomocnictwo szczególne (do poszczególnej czynności prawnej), obejmujące umocowanie do określonej (konkretnej) czynności prawnej21.
W treści pełnomocnictw udzielanych w ramach GDDKiA przywoływane są przepisy art. 96 i 98 KC. Należy jednak zauważyć, że Generalny Dyrektor, działając w sferze dominium, wykonuje prawa i obowiązki majątkowe Skarbu Państwa. W efekcie nie podlega on jedynie ogólnym normom prawa prywatnego wyrażonym w KC, ale także szczególnym przepisom regulującym postępowanie podmiotów występujących w stosunkach prywatnoprawnych w imieniu Skarbu Państwa. Taką ustawą jest ustawa z 16.12.2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym22.
Prawidłowość poglądu o konieczności stosowania tej ustawy przez Generalnego Dyrektora znajduje swoje potwierdzenie na gruncie przywołanego już wyroku SN w sprawie V CSK 551/12, gdzie Sąd Najwyższy poddawał ocenie pełnomocnictwo udzielone przez Generalnego Dyrektora przez pryzmat przepisów ustawy z 8.8.1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, którą to ustawę zastąpiła właśnie ustawa o zarządzaniu mieniem państwowym. Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym, takie stanowisko Sąd Najwyższy potwierdził w wyroku z 30.11.2018 r. (I CSK 662/17)23.
Również w doktrynie, jako podstawę do udzielania pełnomocnictw (cywilnoprawnych) przez Generalnego Dyrektora działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, wskazuje się przepisy szczególne dotyczące reprezentowania Skarbu Państwa oraz Statut GDDKiA. Na gruncie stanu prawnego, w którym obowiązywała uchylona już (a zastąpiona ustawą o zarządzaniu mieniem państwowym) ustawa z 8.8.1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa wyraźnie wskazywano, że: „Generalny Dyrektor (…) może w granicach swej właściwości udzielać pełnomocnictw do reprezentowania Skarbu Państwa kierownikom podległych jednostek organizacyjnych Generalnej Dyrekcji (…). Taką możliwość daje kierownikom urzędów państwowych art. 17 ust. 2 u.z.s.p. Statut GDDKiA przyznaje Generalnemu Dyrektorowi (…) prawo do udzielania podmiotom zewnętrznym pełnomocnictw do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych oraz czynności faktycznych (zob. § 2 ust. 3 statutu GDDKiA)”24. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 17 ust. 2 nieobowiązującej już ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, „kierownicy urzędów państwowych mogą, w zakresie uprawnień reprezentowania Skarbu Państwa wynikających z przepisów odrębnych, udzielać pełnomocnictw do reprezentowania Skarbu Państwa kierownikom podporządkowanych im jednostek organizacyjnych”. Podobne było przy tym pierwotne brzmienie art. 6 ust. 3 ZasZarzMieniemPU (o czym będzie jeszcze mowa).
Oznacza to, że pełnomocnictwa udzielane przez Generalnego Dyrektora powinny nie tylko być zgodne z przepisami ogólnymi KC, ale – w aktualnie obowiązującym stanie prawnym – także czynić zadość wymaganiom ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym.
Z przepisów art. 6 ZasZarzMieniemPU w brzmieniu obowiązującym od 29.3.2019 r. wynika, że organy administracji publicznej oraz inne organy lub podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 ZasZarzMieniemPU) i mogą zlecać, z zachowaniem zasad i trybu określonych w przepisach odrębnych, osobom prawnym lub fizycznym dokonywanie określonych czynności prawnych lub faktycznych lub rodzajów czynności prawnych lub faktycznych w zakresie ich właściwości, udzielając w tym zakresie pełnomocnictw (art. 6 ust. 3 ZasZarzMieniemPU). Analogiczne uprawnienia przysługują także kierownikom jednostek reprezentującym Skarb Państwa w odniesieniu do nabytego i powierzonego tym jednostkom mienia Skarbu Państwa i w zakresie zadań ich urzędów. W ramach struktury GDDKiA (co wynika z analizowanych niżej dokumentów), za kierownika jednostki uznać należy dyrektora generalnego GDDKiA (jest to dyrektor generalny urzędu obsługującego – jako aparat pomocniczy – Generalnego Dyrektora, nie zaś sam Dyrektor Generalny będący organem administracji publicznej).