Podstawy prawne reprezentowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sferze stosunków cywilnoprawnych

Takim przepisem odrębnym (choć zasadniczo powtarzającym regulację z art. 268a KPA) jest także art. 18a ust. 5 DrPublU, stanowiący jedną z podstaw prawnych przywołanych w treści pełnomocnictw udzielanych przez Generalnego Dyrektora. Przepis ten został dodany do Ustawy o drogach publicznych ustawą z 1.3.2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw¹⁴, wprowadzającej do polskiego systemu prawnego zarówno Generalnego Dyrektora, jak i samą ­GDDKiA. Przepis ten interpretuje się powszechnie jako korespondujący z art. 268a KPA¹⁵.

W odniesieniu do art. 18a ust. 5 DrPublU w doktrynie wyraźnie wskazuje się, że stanowi on upoważnienie do załatwiania spraw administracyjnych (sfera imperium) i „na tej podstawie Dyrektor nie może udzielać pełnomocnictw w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Powyższy wniosek potwierdza użycie w art. 18a ust. 5 sformułowania „załatwianie określonych spraw”. Załatwienie sprawy, jako zespół czynności podmiotu administrującego skoncentrowanych na wykonaniu określonego zadania, jest sformułowaniem typowym dla przepisów wyznaczających zakres działania organu władzy publicznej, nie zaś dla przepisów umożliwiających pełnomocnikowi działanie w obrocie cywilnoprawnym w imieniu i na rachunek mocodawcy”¹⁶.

Odmienności między dwoma omawianymi w niniejszym artykule rodzajami umocowania (tj. upoważnienia administracyjnego do działania w sferze imperium, z jednej strony, z drugiej zaś, pełnomocnictwa cywilnego do działania w sferze dominium) widać wyraźnie także na gruncie wspomnianych wcześniej ustaw samorządowych. Na przykładzie ustawy o samorządzie województwa różnicę tę zobrazować można łatwo przez zestawienie treści przepisów jej art. 46 i 56. Jak wskazuje się w doktrynie, „[o]d upoważnienia, o którym mowa w art. 46 ust. 2 SamWojU należy odróżnić pełnomocnictwo. Pełnomocnictwo jest instytucją występującą chociażby na gruncie art. 56 SamWojU. Polega na umocowaniu innej osoby do podejmowania działań w imieniu mocodawcy, a w przypadku samorządowych jednostek organizacyjnych do jednoosobowego działania w imieniu województwa jako kierownik tej jednostki. Pełnomocnictwo polega na działaniu za mocodawcę z wiążącym dla niego skutkiem prawnym. Upoważnienie wywiera natomiast ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przy podejmowaniu czynności w prawnych formach działania administracji publicznej”¹⁷. O rozłączności tych instytucji na gruncie omawianej ustawy wypowiedział się jasno m.in. WSA w Gliwicach, w wyroku z 1.12.2017 r. (IV SA/Gl 822/17)¹⁸, wskazując, że „pełnomocnictwo do reprezentowania jakiejś osoby czy podmiotu nie uprawnia pełnomocnika do podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych przepisami prawa publicznego”. Omawiana rozdzielność występuje przy tym w obie strony, tzn. z pełnomocnictwa (cywilnego) nie wynika wyżej wskazane upoważnienie (administracyjne), zaś z upoważnienia (administracyjnego) nie wynika pełnomocnictwo (cywilne).

Zastosowanie tego rozróżnienia w ramach działalności Generalnego Dyrektora potwierdza nie tylko literalna treść art. 18a ust. 5 DrPublU i ww. głosy doktryny, ale także orzecznictwo. W wyroku z 27.11.2013 r. (V CSK 551/12)¹⁹ Sąd Najwyższy wskazał, że: „[z]godnie z art. 18a ust. 5 ­DrPublU Generalny Dyrektor może upoważnić pracowników GDDKiA do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (tzw. pełnomocnictwo administracyjne), zaś zgodnie z § 2 ust. 3 statutu Generalny Dyrektor może udzielać pełnomocnictw osobom prawnym lub fizycznym do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i faktycznych w zakresie jego właściwości, które to pełnomocnictwa m.in. upoważniają do zastępowania Generalnego Dyrektora przy realizacji zadań inwestycyjnych dotyczących dróg krajowych oraz składania w jego imieniu oświadczeń woli w tym przedmiocie”. Także WSA we Wrocławiu w wyroku z 2.12.2005 r. (II ­SA/Wr 15/03)²⁰, rozróżnił dwa rodzaje umocowań udzielanych przez Generalnego Dyrektora – jedno (administracyjne) do działania w sferze imperium oraz drugie (cywilne) do działania w sferze dominium.

Nie ulega zatem wątpliwości, że umocowanie, którego podstawę stanowi art. 18a DrPublU, jest upoważnieniem określonej osoby przez Generalnego Dyrektora (piastuna funkcji organu administracji publicznej) do załatwiania spraw z zakresu prawa administracyjnego leżących w kompetencji Generalnego Dyrektora, a więc mieszczących się w tzw. sferze imperium (władztwo administracyjne) działań Generalnego Dyrektora, nie zaś w tzw. sferze ­dominium (w sferze stosunków cywilnoprawnych), o czym mowa poniżej.

Ustawa o zarządzaniu mieniem państwowym jako podstawa prawna pełnomocnictw udzielanych przez generalnego dyrektora

Drugim rodzajem umocowania zawartego w modelowych pełnomocnictwach udzielanych przez Generalnego Dyrektora jest pełnomocnictwo z zakresu prawa cywilnego materialnego. Najogólniej rzecz ujmując, jest to umocowanie danego podmiotu do reprezentowania mocodawcy w sferze stosunków cywilnoprawnych, a więc – w odniesieniu do Generalnego Dyrektora – w tzw. sferze dominium, tj. tam, gdzie jest on uprawniony do składania oświadczeń woli w zakresie przysługujących mu (jako działającemu w imieniu Skarbu Państwa) praw i obowiązków majątkowych.

W efekcie zestawienia przepisów ustawy o drogach publicznych z innymi wspomnianymi już ustawami (zwłaszcza ustawą o samorządzie województwa), widać wyraźnie, że w DrPublU brak jest osobnej regulacji dotyczącej pełnomocnictw (cywilnych). Oznacza to, że przepisów regulujących materię udzielania pełnomocnictw przez Generalnego Dyrektora należy poszukiwać w treści innych aktów prawnych.