Ustawa z 13.1.2023 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw – oczami administratywisty
Problem uchybień w procedurze nominacyjnej sędziów sądów administracyjnych
Podstawowym mankamentem nowelizacji z 13.1.2023 r. (analogicznie jak w przypadku poprzednich7) jest to, że nie wprowadza rozwiązań zorientowanych na usunięcie źródła problemu, wokół którego zogniskowany jest kryzys w wymiarze sprawiedliwości, a zatem tego, że sędziowie, w tym sądów administracyjnych, nadal są powoływani przez Prezydenta RP na wniosek nieprawidłowo obsadzonej Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) w wadliwej procedurze8. Już tylko z tej przyczyny wyposażenie na mocy nowelizacji NSA w kompetencję do orzekania w sprawach dyscyplinarnych może nie odnieść zamierzonego skutku. Kwestia ta była sygnalizowana jeszcze w grudniu 2022 r., gdy trwały w Sejmie prace nad nowelizacją. Wskazywano, że już wówczas 1/3 sędziów NSA została powołana w nowej procedurze nominacyjnej9.
Stoimy na stanowisku, że ocena zdolności (zdatności) organu władzy publicznej – w tym sądu, do wykonywania określonych zadań przebiega etapowo. Jest to proces kondycjonalny – przejście na kolejny szczebel analizy wymaga pozytywnego zweryfikowania przesłanek na etapie poprzedzającym. W tym ujęciu kwestia merytorycznego przygotowania oraz względy organizacyjne i prakseologiczne ustępują miejsca kwestiom stricte formalnym, w tym przede wszystkim wadliwościom obsady określonego organu. Przystępując do oceny zdolności NSA do formalnie niewadliwego wykonywania poruczanych mu na mocy nowelizacji zadań, należy odnieść się do dwóch grup zagadnień.
Z jednej strony, jakkolwiek najpewniej spora część sędziowskich spraw dyscyplinarnych byłaby rozpoznawana przez NSA w składach prawidłowo ukształtowanych, to ze względu na trwający proces polskiego court-packing sytuacja ta może w krótkim czasie ulec zmianie. Ponadto nie można wykluczyć sytuacji, w której konkretna sprawa testowa czy dyscyplinarna byłaby rozpoznawana i rozstrzygana wyłącznie lub głównie przez sędziów powołanych w nowej procedurze nominacyjnej10.
Z drugiej strony, Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) nigdy wprost nie kwestionował niezależności polskiego sądownictwa administracyjnego czy też tego, że część sędziów tych sądów została powołana w procedurze ukształtowanej po 2017 r.11. Należy jednak podkreślić, że oznacza to li tylko tyle, że nie miał ku temu okazji12. Podobnie ocenić należy brak wypowiedzi TSUE. Sytuacja ta może ulec zmianie – w lipcu 2022 r. wśród zakomunikowanych polskiemu rządowi skarg do ETPC odnajdujemy skargę Nr 18422/21, Lubomirska i Puzyna przeciwko Polsce. Jednym z problemów prawnych, które będzie oceniał Trybunał dotyczy tego, czy sąd, który rozstrzygał sprawę skarżących, był stosownie do treści art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności13, „niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym prawem”. Dodajmy, że w postępowaniu w sprawie NSA orzekał w składzie trzyosobowym. Natomiast jeden z sędziów został powołany przez Prezydenta RP w 2019 r., ergo na podstawie wadliwie ukształtowanej procedury nominacyjnej14. Braku dotychczasowej wypowiedzi nie można zatem utożsamiać z oceną pozytywną w szczególności, jeśli w analizie zostaną uwzględnione zarzuty i argumenty powołane w sprawach już rozstrzygniętych, a które jakkolwiek dotyczą sądów powszechnych czy SN15, to z powodzeniem można by je zaaplikować względem sądów administracyjnych. W piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że po wyroku Wielkiej Izby ETPC w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii16, nie można bronić poglądu, że żaden przepis EKPC nie formułuje wymogu poszanowania dopuszczalnych granic interakcji pomiędzy władzami, a co za tym idzie, brak jest jakichkolwiek wiążących standardów odnoszących się do procesów nominacyjnych sędziów, jak również konsekwencji ich naruszenia zarówno co do statusu sędziów, jak i co do orzeczeń przez nich wydanych17.
Problem należytej obsady sądu administracyjnego pozostaje więc aktualny, a zarazem może stanowić argument przeciwko rozszerzeniu kognicji NSA o tak doniosłe społecznie sprawy jak odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów. Dyskutowany mankament nowelizacji z 13.1.2023 r. można by skompensować albo poprzez przywrócenie uprzednio obowiązującej procedury nominacyjnej (wariant optymalny) – skutkiem czego ustałby proceder court-packing, albo poprzez wprowadzenie procedury gwarantującej realną, a nie tylko fasadową, możliwość weryfikacji niezawisłości i bezstronności sędziów orzekających w sądach administracyjnych, w tym także w sprawach dyscyplinarnych (wariant przejściowy). Rzetelna weryfikacja sędziego zakłada konieczność kontroli uchwały KRS oraz aktu powołania Prezydenta RP. W praktyce na przeszkodzie po temu zdaje się przede wszystkim stać treść art. 5 § 1a–1b ustawy z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych18 (element tzw. ustawy kagańcowej). Do czasu formalnego uchylenia wskazanych przepisów pozostaje jedynie opcja ich pominięcia w procesie stosowania prawa19. Na etapie walidacyjnym sąd powinien bezpośrednio odwołać się do treści postanowienia Wiceprezes Trybunału z 14.7.2021 r., C-204/21 R, Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej20 mocą którego Rzeczypospolita Polska została zobowiązana do zawieszenia stosowania m.in. art. 5 § 1a i 1b PrUSA. Postanowienie wydane w sprawie C-204/21 R wprawdzie nie obala, ale istotnie ogranicza domniemanie zgodności z prawem analizowanych przepisów21.
Przeszkody po temu nie stanowi także ewentualna konkurencyjność środków prawnych dostępnych na drodze przed SN (odwołanie od uchwały KRS) oraz kompetencji sądu administracyjnego do wpadkowej kontroli uchwały oraz procedury ją poprzedzającej, ale z rezultatem ograniczonym do konkretnego postępowania. Jak się wydaje wobec potwierdzonych w orzecznictwie ETPC22 wątpliwości dotyczących statusu Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN jako sądu ustanowionego ustawą, brak jest przeszkód po temu, aby sądy administracyjne na gruncie konkretnej sprawy oceniały zgodność z prawem procedury poprzedzającej powołanie na urząd sędziego.