Ustawa z 13.1.2023 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw – oczami administratywisty

Stwierdzone zmiany w polskiej rzeczywistości prawnej oraz współbieżny z nimi proces stopniowej erozji ugruntowanego poglądu o braku jurysdykcji sądowoadministracyjnej w tych sprawach, stanowią przyczynek do dyskusji nad rolą sądownictwa administracyjnego w kontroli procedury nominacyjnej sędziów. Ponownie otwarta została dyskusja, czy powołanie na stanowisko sędziowskie, jego odmowa lub bezczynność – stanowić może przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Oczywiście de lege lata wykreowanie podstaw dla sądowoadministracyjnej kontroli aktów Prezydenta RP na wzór np. decyzji administracyjnych może być problematyczne. Zakładając – jedynie potencjalnie, że akt Prezydenta RP w przedmiocie powołania lub odmowy powołania mógłby być w przyszłości objęty zakresem kognicji sądów administracyjnych, to w płaszczyźnie de lege ferenda – posiłkując się zastanymi instytucjami prawnymi, należałoby przede wszystkim odmiennie uregulować kwestię skuteczności i wykonalności tych aktów. Otóż o powołaniu, czyli skutku konstytutywnym można by mówić dopiero od momentu, nabycia przez akt prawomocności, co byłoby równoważne ze stanem, w którym postępowanie sądowe nie może ani być wszczęte, ani nie jest w toku. Czynność zaskarżenia ex lege skutkowałaby przerwaniem możności nabycia prawomocności w tym rozumieniu.

Niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zachowania kompetencyjne Prezydenta dotyczące powoływania na urząd sędziowski można by zaakceptować pod warunkiem, że procedura poprzedzająca oceniane zachowanie została ukształtowana w sposób prawidłowy oraz in concreto nie ujawniono uchybień. Pierwszy aspekt stanowi odpowiedzialność ustawodawcy oraz sądu konstytucyjnego – o ile ten funkcjonowałby prawidłowo. Z kolei kwestia druga wiąże się z kontrolą sądową spełniającą standard konstytucyjny oraz ponadnarodowy.

b) Postanowienia prezydenckie w przedmiocie powołania na stanowisko sędziowskie, jako element zakresu rozpoznania sprawy podlegającej rozstrzygnięciu

Rozważenia wymaga również wariant minimalistyczny, acz z uwagi na ugruntowane obecnie orzecznictwo w przedmiocie braku kognicji sądów administracyjnych, być może zapewniający możliwie sprawnie realizację celów. W naszej ocenie nie można wykluczyć, że postanowienia prezydenckie w sprawie powołania na stanowisko sędziowskie, jak również uchwała KRS i dokumenty stanowiące podstawę jej podjęcia, potencjalnie mogłyby podlegać ocenie formalnej przez sąd administracyjny, w szczególności w sprawach testowych. Ocena ta nie byłaby oceną merytoryczną, ale pozwalałaby przy użyciu kryteriów formalnych ocenić zakres związania sądu orzekającego w sprawie przedmiotowymi aktami. Sądy związane są Konstytucją i ustawami, stąd w ramach rozporoszonej i pośredniej kontroli mogą pominąć akty ze względu na ich sprzeczność z hierarchicznym porządkiem prawnym. W tym kontekście dyskusyjne jest jednak to, czy sąd może pominąć akt indywidualny stosowania prawa, nie ingerując w jego moc wiążącą, tylko ze względu na fakt, iż procedura go poprzedzająca była wadliwa⁴⁰ i niezapewniona została ochrona sądowa? Skutkiem takiej pośredniej kontroli byłaby powtórna ocena kandydata na stanowisko sędziowskie, której skuteczność zamykałaby się w granicach konkretnej sprawy testowej. Uchwała KRS oraz postanowienie Prezydenta pozostawałyby w mocy natomiast sędzia nie traciłby uprawnienia do orzekania. Chodzi więc o sytuację charakteryzującą się trzema elementami:

– zachodzi jawna sprzeczności danego aktu z Konstytucją;

– nie ma zapewnionego dostępu do sądu ustanowionego ustawą;

– konieczna jest ochrona niezależności wymiaru sprawiedliwości oraz prawa do sądu.

Powyższa wykładnia zdaje się być jeszcze bardziej aktualna w kontekście nowelizacji, gdzie oprócz badania niezawisłości i bezstronność, przewiduje się również możliwość badania „ustanowienia na podstawie ustawy”⁴¹.

NSA jako sąd dyscyplinarny oraz naczelny „weryfikator” standardu niezawisłości i bezstronności sędziów w Polsce

Kolejny etap analizy wymaga uwzględnienia merytorycznego przygotowania sędziów NSA do wypełniania zadań, które planuje się powierzyć temu sądowi na mocy art. 1 pkt 2 i 4, art. 2 pkt 1 i 3, art. 3 pkt 1 i 4–7, art. 4 pkt 3 nowelizacji. Narracja towarzysząca uchwalaniu analizowanych przepisów opierała się na zredukowanej analizie stanu prawnego. ­Faktem jest, że de lege lata sądy administracyjne nie tylko sprawują sądownictwo dyscyplinarne względem sędziów i asesorów orzekających w tych sądach, ale także kontrolują akty podjęte w innych niż sędziowskie sprawach dyscyplinarnych m.in. funkcjonariuszy służb, straży co nie czyni tych sądów per se zdolnymi to wykonywania nowych zadań.

Orzecznictwo dyscyplinarne NSA względem sędziów i asesorów orzekających w sądach administracyjnych jako forma nadzoru nad działalnością sądów administracyjnych

Rozpocznijmy od zagadnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Istotnie stosownie do treści art. 9 PrUSA NSA jest sądem dyscyplinarnym w sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych i asesorów sądowych. W sądzie tym nigdy nie funkcjonowała odrębna izba do zakresu właściwości, której należałoby orzekanie w sprawach dyscyplinarnych. Do orzekania w sprawach dyscyplinarnych uprawnieni są wszyscy sędziowie NSA z wyłączeniem sędziów „funkcyjnych” np. Prezesa NSA (art. 48 § 2 PrUSA). Przepisy Prawa o ustroju sądów administracyjnych regulują jedynie odrębną strukturę sądownictwa dyscyplinarnego⁴², funkcje Rzecznika Dyscyplinarnego NSA oraz kompozycję (skład) sądu orzekającego⁴³. Natomiast w zakresie dotyczącym podstaw odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz przebiegu postępowania należy stosować odpowiednio przepisy ustawy o SN a w zakresie w nich nieuregulowanym – przepisy ustawy z 27.7. 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych⁴⁴ (art. 49 § 1 PrUSA)⁴⁵. Regulacja PrUSA nie ma zatem charakteru samodzielnego⁴⁶. Za pośrednictwem kaskady odesłań możemy stwierdzić, że NSA rozpoznając sprawy dyscyplinarne orzeka w procedurze regulowanej odpowiednio przepisami Kodeksu postępowania karnego stosując przy tym mutatis mutandis przepisy części ogólnej Kodeksu karnego⁴⁷.