Ustawa z 13.1.2023 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw – oczami administratywisty

Ostatniej przeszkody upatrujemy w tym, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądy administracyjne odmawiały kontroli aktów urzędowych Prezydenta RP w sprawie powołania na stanowisko sędziego²³, jak również bezczynności w tym zakresie²⁴. W tym kontekście dylemat interpretacyjny sprowadza się do kwestii następującej: czy, brak jurysdykcji sądów administracyjnych w zakresie kontroli aktów Prezydenta RP w sprawie powołania na stanowisko sędziego (bezpośredni przedmiot kontroli), oznacza jednocześnie, że nie jest dopuszczalna ich kontrola – li tylko formalna, a nie merytoryczna – w ramach np. procedury testowej, tj. jako elementu podstawy rozpoznania i orzekania np. na podstawie art. 5a § 1 PrUSA

a) Postanowienia prezydenckie w sprawie powołania na stanowisko sędziowskie i bezczynność w zakresie ich podjęcia jako przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego

Nie jest rzeczą niniejszego opracowania szczegółowa analiza dopuszczalności sądowej kontroli aktów Prezydenta RP w sprawie powołania na stanowisko sędziowskie. Kwestii tej poświęcono sporo miejsca w doktrynie przedmiotu²⁵. Natomiast warte odnotowania jest to, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odchodzi się od kategorycznego wyłączenia wszystkich aktów urzędowych prezydenta spod kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem toruje sobie drogę koncepcja sądowej kontroli zachowań kompetencyjnych głowy państwa. Zagadnienie to jest złożone, bowiem dotyczy aktów urzędowych Prezydenta o zróżnicowanym charakterze i specyfice. Kognicja sądu została przesądzona m.in. w sprawie bezczynności lub przewlekłości Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu naukowego profesora²⁶. ­Natomiast w przedmiocie skargi na postanowienie Prez­ydenta RP o wyznaczeniu do orzekania w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego, WSA w Warszawie wstrzymał jego wykonanie w części²⁷. Cechą wspólną powołanych przykładów jest to, że sprawy dotyczyły aktów urzędowych Prezydenta RP wymagających kontrasygnaty. W niniejszym opracowaniu intencjonalnie nie będziemy posługiwać się pojęciem prerogatywy, które nie jest pojęciem języka prawnego (w tym Konstytucji RP), a jedynie terminem języka prawniczego, który w dodatku ma rodowód historyczny i monarszy²⁸, a zatem nie pasujący do realiów III RP²⁹. Trafnie wskazuje się, że w istocie chodzi po prostu o jedną z wielu różnorodnych kompetencji Prezydenta RP³⁰. Posługiwanie się terminem historycznym „prerogatywa” jest niezręczne, bowiem prowadzi do – choćby nieuświadomionego – przypisania grupie aktów urzędowych Prezydenta RP, cech nieznajdujących odzwierciedlenia w przepisach Konstytucji, w tym m.in. „swobodnego” uznania niepodlegającego kontroli sądowej. Natomiast we współczesnym demokratycznym państwie prawa okoliczność czy akt wymaga kontrasygnaty czy nie, nie daje podstaw do niczym nieskrępowanej arbitralności³¹, ani nie powinna determinować tego, czy jednostce, która jest tego aktu adresatem zostanie udzielona ochrona sądowa. Wręcz przeciwnie, zwolnienie z obowiązku uzyskania kontrasygnaty służyć miało zaakcentowaniu niezależności sądownictwa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5.6.2012 r.³² wyjaśnił, że: „na podstawie art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji kompetencja w zakresie powoływania sędziów należy do tych aktów urzędowych Prezydenta, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (tak zwana prerogatywa). Taka kwalifikacja jest jednak nie tyle wzmocnieniem samodzielnej pozycji ustrojowej Prezydenta, ile zaakcentowaniem niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów. Wymóg kontrasygnaty oznaczałby bowiem przyznanie premierowi prawa weta wobec kandydatów zaproponowanych przez KRS”³³. Z powyższego nie wynika natomiast, że Prezydentowi RP przyznane zostało niczym nieskrępowane uznanie do tego, aby kandydata powołać, nie powołać lub pozostać bezczynnym. Co więcej, w ocenie TK³⁴: „nie ma wątpliwości, że Prezydent nie może dokonywać czynności składających się na wykonywanie kompetencji opiniowania kandydatów do pełnienia urzędu sędziowskiego przyznanej Radzie. W płaszczyźnie prawnej Prezydent nie ma kompetencji do formułowania opinii alternatywnej w stosunku do opinii wyrażonej przez KRS; nie może wchodzić w jej kompetencje opiniodawcze. Krajowa Rada Sądownictwa nie może natomiast powołać sędziego. Są to bowiem różne akty, będące wykonaniem odmiennych kompetencji”. Zważywszy, że powołane postanowienie TK wydane było w 2008 r., powstać może pytanie o jego aktualność, w zakresie w jakim:

1) nie funkcjonuje już prawidłowo powołana KRS³⁵, a podmiot rozpatrujący odwołania od jej uchwał, tj. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie jest sądem ustanowionym przez prawo³⁶. Efektem zmian jest całkowite wyjęcie spod kontroli sądowej, tj. kontroli sprawowanej przez sąd – procedury nominacyjnej sędziów;

2) rzeczywista praktyka działań prezydenckich ukazuje, że pomimo wątpliwości konstytucyjnych w tym zakresie³⁷ Prezydent RP wydaje postanowienia o odmowie powołania na stanowisko sędziego. Substancjalnie postacią procesu oceny, w tym „odmiennej oceny kandydata” jest przeto wydanie przez Prezydenta postanowienia o odmowie powołania na stanowisko sędziowskie lub długotrwała bezczynność w tym zakresie. Rzeczywiste działania prezydenckie w obszarze nominacji przybrały zatem wymiar jednoznacznie władczy, a nie wyłącznie quasi-ceremonialny.

O krok dalej w ocenach poszedł NSA w wyroku z 4.11.2021 r.³⁸, w którym wskazał, że: „jeżeli kwestionowana jest konstytucyjność Krajowej Rady Sądownictwa i tym samym realizowanych przez nią kompetencji, rola Prezydenta w tej procedurze nie powinna być postrzegana stricte formalnie. (…) W takim przypadku rekomendacja Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z 8.12.2017 r. może być traktowana jedynie formalnie, tzn. Prezydent Rzeczypospolitej przy wykonywaniu powierzonej mu w tej procedurze prerogatywy przestaje być związany wnioskiem Rady. Oznacza to też, że w takiej sytuacji przed dokonaniem aktu powołania Prezydent powinien ocenić, czy kandydat wskazany we wniosku Krajowej Rady Sądownictwa spełnia określone prawem wymogi stawiane kandydatom na sędziów oraz czy został prawidłowo wyłoniony w procedurze konkursowej (np. z poszanowaniem zasady równości w dostępie do służby publicznej)”. Pogląd prawny wyrażony przez NSA ma daleko idące skutki, bowiem implikuje wniosek, że nie dość, że funkcjonuje organ władzy wykonawczej wkraczający w działania władzy sądowniczej i w sferę praw jednostki w sposób arbitralny i bez podstawy prawnej, to w dodatku jednostka pozbawiona jest ochrony sądowej w tym zakresie. W najbliższym czasie można spodziewać się oceny tego stanu rzeczy przez ETPC³⁹.