(nie)Moja Prokuratura

Prokuratura w polskim społeczeństwie jawi się jako organ ścigania, w ostatnich czasach upolityczniony, związany ze ściganiem opozycji, przy wykorzystaniu informacji o prowadzonych postępowaniach przygotowawczych w prokuraturach, a także jako organ, który ujawnia informacje o osobie pokrzywdzonej przestępstwem.

W świadomości społecznej to także organ, w którym za stosowanie prawa prokuratorzy są w „najlepszym” wypadku odwoływani ze stanowisk kierowniczych i delegowani do odległych jednostek organizacyjnych prokuratur, a w skrajnych wszczynane są wobec nich postępowania dyscyplinarne. W rzeczywistości chodzi o stosowanie wobec prokuratorów różnego rodzaju dolegliwości w formie przemocy psychicznej, ekonomicznej, aby doprowadzić do efektu mrożącego.

Tak funkcjonująca prokuratura nie jawi się jako organ zaufania publicznego i w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca dla tak zorganizowanego organu.

Aby jednak doszło do głębokich zmian prawnych konieczna jest ewolucja sposobu myślenia o prokuraturze jako o organie funkcjonującym nie tak, jak miało to miejsce w czasach socjalistycznych, o hierarchicznym podporządkowaniu przełożonym, bez samodzielnego, zgodnego z prawem, podejmowania decyzji i ponoszenia za nie odpowiedzialności, ale tak jak w innych zawodach prawniczych.

Do koniecznych zmian potrzebna jest wizja jak prokuratura powinna w przyszłości wyglądać i, aby tę wizję zrealizować, stworzenie przepisów, które zagwarantują obiektywne i sprawne funkcjonowanie tego organu w przyszłości. W niniejszym artykule omówione zostaną najważniejsze kwestie, które, zdaniem Autorki, wymagają zmian.

Potrzeba separacji prokuratury

Dzisiaj powiązanie prokuratury z sądownictwem wydaje się nienaturalne i wręcz niemożliwe, co wskazuje na zakorzenienie w świadomości społecznej obrazu prokuratury jako wyłącznie organu ścigania. Nie można się temu sposobowi myślenia dziwić, skoro do 2016 r. obowiązywała wielokrotnie nowelizowana ustawa z lat 80. ubiegłego wieku, a od 2016 r. stworzone zostały przepisy, a także w praktyce, prokuratura stała się organem ścigania ściśle podporządkowanym i bardziej zbliżonym do władzy wykonawczej. Historycznie jednak prokuratura jest organem, który wywodzi się ze wspólnego pnia z organami sądowymi. Tak było w okresie międzywojennym, kiedy w jednym akcie prawnym regulowany był ustrój sądownictwa oraz prokuratury¹. Po II wojnie światowej, kiedy wprowadzano system leninowski funkcjonowania prokuratury doszło do jej rozdzielenia od Sądów. Doświadczenia ostatnich lat jasno pokazują, że miejsce prokuratury jest w zakresie gwarancji, bliżej sądów. Ma to szczególne znaczenie w sprawach karnych, gdzie dla prokuratury, ale także innych pozasądowych organów zagwarantowane zostały funkcje oskarżycielskie. Sąd karny nie pełni funkcji oskarżycielskiej i nie może samodzielnie skierować aktu oskarżenia, nawet jeśli widzi, że doszło do popełnienia czynu zabronionego i widzi potrzebę zakończenia postępowania skierowaniem skargi publicznej. Sąd jest uprawniony do skierowania zawiadomienia, wraz z ewentualnie posiadanymi materiałami, do prokuratury, aby ta podjęła – przewidziane przepisami prawa – czynności, zgromadziła materiał dowodowy i ewentualnie sporządziła i skierowała akt oskarżenia. Takie przepisy oznaczają, że, co do zasady, tylko od prokuratorów zależy to, czy zostanie w sprawie skierowany akt oskarżenia, czy też nie. Dlatego też nie jest obojętne dla Sądów to, jak funkcjonuje prokuratura. Jest to szczególnie ważne dla pokrzywdzonych, których sprawy powinny być niezwłocznie przedstawione sądowi, czy to w formie aktu oskarżenia czy to złożonego środka odwoławczego od decyzji, z którą skarżący się nie zgadza. Trzeba zauważyć, że także dla sądów cywilnych czy rodzinnych ustalenia postępowania karnego nie mają decydującego znaczenia, ale są pomocne do podejmowania decyzji.

Funkcjonowanie w skostniałej strukturze hierarchicznego podporządkowania, uzgadniania projektów decyzji i brak zagwarantowania możliwości podejmowania samodzielnych decyzji przez prokuratorów, prowadzi do długotrwałości postępowań oraz braku decyzji merytorycznych i w konsekwencji przedłużania procesu oceny postępowania prokuratora przez niezawisły sąd.

Ponadto w Kodeksie karnym oraz w ustawach pozakodeksowych, zawierających przepisy karne, istnieją takie czyny zabronione, gdzie konieczne jest skorzystanie z narzędzi prawnych, które posiada tylko prokuratura i bez ich zastosowania nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego. Można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że znaczna część czynów zabronionych wymaga uchylenia tajemnicy bankowej, tajemnicy lekarskiej lub skorzystania z międzynarodowej pomocy prawnej. Pozostawienie stronom prawa dochodzenia swoich praw nie zawsze będzie prowadziło do ich realizacji, co może być związane ze znacznymi nakładami finansowymi, brakiem odpowiedniego przygotowania, a w konsekwencji rezygnacją w dążeniu do ukarania winnego popełnienia przestępstwa na szkodę pokrzywdzonego. Istnieje także kategoria przestępstw, w których nie ma ofiar i ich ściganie byłoby zagrożone, ponieważ nikt, poza Państwem, nie miałby interesu prawnego w ich ściganiu. Chodzi tutaj o przestępstwa łapownictwa w zamian za uzyskanie dostępu do dóbr, co niszczy konkurencyjność, a także wszystkie te czyny zabronione, które zostały popełnione w związku z zaniechaniem odprowadzenia należności na rzecz Skarbu Państwa. Trzeba także zauważyć, iż w wielu postępowaniach przygotowawczych, gdy jednym z podstawowych celów owego postępowania jest zabezpieczenie mienia na poczet środków kompensacyjnych, należnych pokrzywdzonemu, niezbędne jest natychmiastowe działanie organu, który jest fachowo przygotowany do takich czynności. Nie można gubić także z pola widzenia i tego, że ewentualnie dane stronie narzędzia mogą być wykorzystane w innym kierunku, np. ustalenia sytuacji finansowej podmiotu do osobistych celów. Obiektywizm instytucjonalny prokuratury jako organu, który ma, zgodnie z art. 2 § 2 KPK², prawidłowo ustalić stan faktyczny oraz prawny, jest więc niezbędnym fundamentem rzetelnego przeprowadzenia postępowania przygotowawczego. Trzeba podkreślić, że chodzi tutaj o taki obiektywizm, który będzie realny. Ważne i ściśle powiązane z obiektywizmem prokuratury jest prawne zabezpieczenie, które będzie miało trwały charakter. Stąd zbliżenie prokuratury do sądów³ powinno w pierwszej kolejności dotyczyć konstytucyjnych gwarancji niezależności instytucjonalnej. Powinno to zapewnić rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości od Prokuratora Generalnego, a także Prokuratora Krajowego⁴, tak aby ograniczyć wpływ władzy wykonawczej na organ ścigania. Zasadne byłoby wyłączenie nadzoru merytorycznego nad prowadzonymi postępowaniami i pozostawienie tylko i wyłącznie nadzoru administracyjnego, tak jak w przypadku sędziów. Za tym rozwiązaniem, które powinno być zapisane w Konstytucji powinny iść kolejne zmiany w prawie dotyczącym funkcjonowania prokuratury. Należałoby, nie tak jak jest obecnie, w art. 6 Prawa o prokuraturze, zapisać obowiązek podlegania prokuratora również Konstytucji i kierowania się przez niego zasadą niezawisłości. Skoro prokurator stojący na czele prokuratury nie byłby członkiem rządu, to zbędne byłoby pozostawienie mu uprawnień wskazanych w art. 12 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze⁵, związanych z szerokim zbieraniem informacji o prowadzonych na terenie całego kraju postępowaniach, które budzą szczególne zainteresowanie medialne, po to aby w przyszłości wykluczyć wykorzystanie w ten sposób pozyskanych informacji do innych, niż ściganie, celów. Nie chodzi tutaj o to, aby nie przekazywać społeczeństwu informacji o działalności prokuratury, ale o to, aby w prawidłowy sposób realizowana była zasada domniemania niewinności, która jest wskazana w art. 5 § 1 KPK⁶. Prawidłowe realizowanie tej zasady oznacza, że informowanie o popełnieniu przestępstwa powinno następować po wydaniu prawomocnego wyroku skazującego. Wszelkie wcześniejsze czynności prokuratury, a także sądu, nie mogą nawet sugerować, że doszło do popełnienia czynu zabronionego i sprawstwa określonej osoby. Obowiązki informacyjne wobec społeczeństwa o zadaniach prokuratury, prowadzonych postępowaniach, mogłyby być realizowane na poziomie prokuratur rejonowych, okręgowych lub regionalnych przez ich rzeczników prasowych. Pozwoliłoby to na pokazanie zakresu czynności oraz rodzaju spraw w lokalnym, na danym terenie, środowisku, co mogłoby mieć także znaczenie prewencyjne. Należałoby jednak zakres przekazywanych informacji uzależnić od zgody referenta sprawy, a nie tak jak jest obecnie zapisane w art. 12 § 3 Prawa o prokuraturze przekazywać informacje o sprawie bez zgody prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Postulat ten oczywiście nie oznacza zakazu zbierania danych statystycznych o przestępczości, co ma ważne znaczenie w zakresie prowadzenia odpowiedniej polityki karnej, a jedynie tego, aby bardzo szeroki obowiązek informacyjny, który obecnie jest realizowany w prokuraturach, na wszystkich poziomach, został znacznie ograniczony i pozostawiony w gestii poszczególnych jednostek prokuratury, po zgodzie prowadzącego postępowanie. Nie ma żadnej potrzeby, aby informacje o konkretnych postępowaniach z wszystkich szczebli prokuratur były przekazywane do Prokuratury Krajowej. Obowiązki informacyjne, realizowane wobec społeczeństwa na niższych szczeblach prokuratur odciążyłyby prokuratorów od sporządzania i przekazywania tych informacji do Prokuratury Krajowej, a także przyczyniły się do podniesienia zaufania wobec prokuratury.