Jaki powinien być nadzór nad sądami
Wprowadzony przez ustawodawcę zwykłego i nieznajdujący oparcia w Konstytucji nadzór nad działalnością administracyjną sądów, sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości i powoływanych przez niego prezesów sądów, działających w strukturze hierarchicznej podporządkowania, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Ponadto, jeżeli chodzi o badanie sprawności postępowań sądowych, nadzór ten jest zupełnie nieskuteczny. Nie byłoby dobrym rozwiązaniem rozszerzenie tego nadzoru (nazwanego monitorowaniem i ewaluacją działalności sądów) na całość działalności sądów i realizowanie go nadal przez prezesów sądów, przy jednoczesnym zastąpieniu sprawującego zwierzchni nadzór Ministra Sprawiedliwości przez Krajową Radę Sądownictwa. Nie ma żadnych przesłanek konstytucyjnych, potrzeb praktycznych, ani też względów historycznych, które przemawiałyby za istnieniem jakiegoś innego nadzoru nad sądami poza konstytucyjnym nadzorem nad orzekaniem sprawowanym przez SN.
Wprowadzenie
Pojęcie nadzoru wywodzące się z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu nie jest jednolicie rozumiane ani w nauce prawa administracyjnego, ani na gruncie prawa konstytucyjnego. Według Trybunału Konstytucyjnego przez nadzór należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego1. Najczęściej określenia „nadzór” używa się do sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie mogąc wyręczać tych organów w ich działalności, stosuje uprawnienia nadzorcze obejmujące prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane2. Wspólną cechą wszystkich spotykanych definicji nadzoru jest element władczy związany z możliwością wiążącego wydawania poleceń przez organ nadzorczy podmiotowi nadzorowanemu3.
Oczywiste jest, że sprawowanie tak rozumianego nadzoru, polegającego na władczym oddziaływaniu na postępowanie i sytuację podmiotu nadzorowanego, jest w stosunku do sądów trudne do pogodzenia z zachowaniem konstytucyjnych zasad: niezawisłości sędziowskiej, określonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie podlegają wyłącznie Konstytucji i ustawom oraz niezależności władzy sądowniczej, wyrażonej w art. 173 Konstytucji RP, stanowiącym, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Nadzór nad sądami nie może prowadzić do naruszenia tych fundamentalnych dla ładu prawnego konstytucyjnych zasad funkcjonowania sądów. Nie oznacza to jednak, że sądy nie mogą podlegać żadnemu nadzorowi. Należy zauważyć, że sam ustrojodawca przewidział w art. 183 ust. 1 Konstytucji RP sprawowanie nadzoru nad sądami powszechnymi, stanowiąc, że sądy powszechne podlegają nadzorowi Sądu Najwyższego w zakresie orzekania. Nadzór nad sądami powinien zapewnić faktyczną realizację określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu, w szczególności w zakresie sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, bez nieuzasadnionej zwłoki.
Prawidłowe ukształtowanie nadzoru nad sądami wymaga zatem, aby, z jednej strony, nie stał się on narzędziem wywierania nacisku na sądy i sędziów, ani przez pozostałe władze, co prowadziłoby do naruszenia niezależności i odrębności władzy sądowniczej, ani przez organy sądów, co mogłoby prowadzić do naruszenia niezawisłości sędziów, a z drugiej strony, nadzór ten powinien sprzyjać skutecznemu realizowaniu przez sądy prawa do sprawiedliwego i bez nieuzasadnionej zwłoki rozpatrywania spraw.
Nadzór orzeczniczy
Artykuł 183 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, że SN sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania, jest jedynym przepisem ustawy zasadniczej odnoszącym się do nadzoru nad sądami. Mimo że w art. 7 PrUSP ustawodawca powtórzył treść art. 183 ust. 1 dodając, że tryb sprawowania nadzoru określają ustawy, to jednak w żadnej ustawie nie określono środków realizacji nadzoru przypisanego SN i związanych z tym kompetencji. W obecnie obowiązującej ustawie o SN4 nie ma żadnych uregulowań odnoszących się do konstytucyjnego pojęcia nadzoru nad sądami powszechnymi w zakresie orzekania. W poprzedniej ustawie o SN5 obowiązującej do 2018 r., sposób pojmowania nadzoru orzeczniczego określał art. 1 pkt 1, zgodnie z którym SN jest organem władzy sądowniczej powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez zapewnienie w ramach nadzoru zgodności z prawem oraz jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i wojskowych przez rozpoznawanie kasacji oraz innych środków odwoławczych.
W doktrynie podkreślano, że nadzór nad orzekaniem, o którym mowa w art. 183 ust. 1 Konstytucji RP należy odróżnić od kontroli instancyjnej sprawowanej przez sądy II instancji (art. 78 i 176 ust. 1 Konstytucji RP). Jest to nadzór o szczególnym charakterze znamionujący się dążeniem do zapewnienia jednolitości orzecznictwa sądowego6. Ponadto zauważono, że ponieważ środki nadzoru orzeczniczego muszą, ze swej istoty, pozwalać SN na ingerowanie w sposób i treść rozstrzygnięcia konkretnych spraw sądowych, art. 183 ust. 1 Konstytucji RP stanowi wyjątek od przewidzianej w art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej zasady podległości sędziów Konstytucji i ustawom7.
Nie może budzić wątpliwości, że aby konstytucyjny zapis o nadzorze sprawowanym przez Sąd Najwyższy nad sądami powszechnymi mógł realnie funkcjonować w praktyce, konieczne jest precyzyjne określenie przez ustawodawcę zwykłego: jakie są cele tego nadzoru, w jakich sytuacjach nastąpić może ingerencja nadzorcza, jakie środki przysługują w tym zakresie SN oraz jaka jest relacja sprawowanego przez SN nadzoru do zasady niezawisłości sędziów. Brak ustawowych regulacji w powyższym zakresie powoduje, że obecnie nadzór SN nad sądami sprowadza się wyłącznie do rozpoznawania przez SN środków zaskarżenia oraz podejmowania uchwał.