Glosa do wyroku z 1.12.2020 r. wydanego przez Wielką Izbę Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii (skarga nr 26374/18)

Krok 2: Czy naruszenia prawa krajowego odnoszą się do zasad w procedurze nominacji sędziowskich?

W zakresie generalnych założeń do tej fazy testu w ocenie Trybunału konieczne jest przeprowadzenie analizy, czy sąd może sprawować swoje funkcje bez podlegania niewłaściwym wpływom, a tym samym, czy możliwe jest przestrzeganie zasady rządów prawa i podziału władz. Należy również uznać, że naruszenia procedury nominacyjnej o charakterze wyłącznie technicznym, które nie mają wpływu na legalność procedury nominacyjnej, nie uzasadniają spełnienia drugiego progu testu. Natomiast naruszenia fundamentalnych zasad obowiązujących w procedurze nominacyjnej, oddziałujące na samą istotę prawa do „sądu ustanowionego ustawą”, powinny być uznane jako spełniające kryteria drugiego poziomu testu (na tym polega jedno z kluczowych elementów uzasadnienia wyroku zawarte w pkt 247 in fine; por. także pkt 246 i 255). Z oczywistych względów nie jest jednak możliwa ścisła delimitacja najbardziej podstawowych zasad w procedurze oraz zasad o mniej zasadniczym znaczeniu³².

Na gruncie sprawy islandzkiej Trybunał stwierdził, że w ostatnich reformach legislacyjnych, Komisja Oceniająca została wyposażona w prawo do wydawania wiążących rekomendacji do nominacji sędziowskich do sądów trzech szczebli. Minister został wyposażony tylko wyjątkowo w możliwość odstąpienia od wskazań Komisji, ale użycie tego dyskrecjonalnego uprawnienia zostało poddane kontroli parlamentarnej. Głównym celem tego mechanizmu było ograniczenie wpływu władzy wykonawczej na nominacje sędziowskie i wzmocnienie w ten sposób niezależności sądownictwa w Islandii. W świetle tych wyjaśnień, Sąd Najwyższy zaniechał określenia, czy naruszenia procedury nominacyjnej czterech sędziów zaproponowanych przez Ministra, w tym A.E., miały tego rodzaju ciężar gatunkowy, że podważały prawidłowość całej procedury i osłabiały istotę prawa do „sądu ustanowionego ustawą” (pkt 256, 257).

W odniesieniu do naruszeń popełnionych przez Ministra, zgodnie z wyjaśnieniami Ministra złożonymi przed Parlamentem, uzasadnienie odstępstwa od wytycznych Komisji Oceniającej leżało głównie w potrzebie przyznania większej wagi doświadczeniu sędziowskiemu oraz zapewnienia równowagi płci. Niemniej decyzja Komisji Oceniającej, aby przyznać tę samą wagę do doświadczenia sędziowskiego, jak i praktyce administracyjnej, pozostawała w zgodzie z odpowiednim prawodawstwem oraz praktyką, jaką Komisja wypracowała przez co najmniej ostatnie 4 lata. Co więcej, metoda oceny praktykowana przez Komisję pozostawała w zgodności z wymogami równowagi płci według Ustawy o Równości (ustawa nr 10/2008). Ponadto, Islandzki Sąd Najwyższy, w swoim orzeczeniu z 19.12.2017 r., jednoznacznie stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nie mógł oprzeć się na wymogu równości płci przewidzianego w tej Ustawie, gdyż ma on zastosowanie wyłącznie, gdy dwóch kandydatów różnych płci zostało uznanych za jednakowo wykwalifikowanych oraz że Minister, po wykazaniu nieadekwatności jego ustaleń, nie mógł podjąć takiej decyzji (pkt 260–262).

W ocenie Trybunału, niepewność co do motywacji Ministra wzbudziła uzasadnione obawy o bezprawne wywieranie wpływu na sądownictwo i z tej przyczyny odebrała legitymację wobec całej procedury, tym bardziej, że Minister należał do jednej z partii politycznych tworzących większościową koalicję rządzącą, której głosami propozycja Ministra została przyjęta przez Parlament (pkt 265).

Co więcej, podczas gdy Sąd nie był w stanie stwierdzić, że jak zarzuca skarżący, Minister działał z politycznych motywacji, wyraził jednak pogląd, że działania Ministra mogły wywołać obiektywnie uzasadnione obawy takiego oddziaływania oraz że było to wystarczające, aby zmniejszyć transparentność procesu wyboru kandydata (pkt 265).

Mając na uwadze naruszenia popełnione przez Ministra Sprawiedliwości oraz okoliczności, w których miały miejsce, Trybunał uznał, że nie były to drobne techniczne czy proceduralne uchybienia, lecz złożyły się na poważne nieprawidłowości, które dotykają istoty prawa do „sądu ustanowionego ustawą” (pkt 267).

Co się tyczy procedury parlamentarnej, Trybunał stwierdził, że nie tylko Parlament nie zadośćuczynił obowiązkowi zażądania od Ministra uzasadnienia dla jego propozycji, tak aby mógł wypełnić swój obowiązek efektywnie, ale – jak potwierdził to Sąd Najwyższy – naruszył specjalne reguły głosowania (…) poprzez poddanie wszystkich kandydatur zaproponowanych przez Ministra pod jedno głosowanie zamiast oddzielnego głosowania nad każdą z przedstawionych kandydatur. (…) Oznacza to, że procedura głosowania z pewnością dopełniła ciężkich naruszeń, jakich uprzednio dopuścił się Minister w odniesieniu do czterech przez niego zgłoszonych kandydatów i umniejszyła kontrolną rolę Parlamentu wobec nieuprawnionego wpływu władzy wykonawczej na proces nominacji sędziowskich. Odpowiednio, nie było nieusprawiedliwione przekonanie skarżącego, że decyzja Parlamentu została uprzednio podjęta w uzgodnieniach partii politycznych (pkt 270).

Przyjmując, że zasiadanie w składzie orzekającym sędziego, którego powołanie było niezgodne z przepisami prawa krajowego, stanowiło naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji wskutek niespełnienia przesłanki „sądu powołanego ustawą”, jednocześnie, jak już wskazano wyżej, Trybunał uznał, że nie zachodziła potrzeba oceny w zakresie drugiej i trzeciej z przywołanych na wstępie przesłanek (sąd niezależny i bezstronny). Jak słusznie zauważył Sędzia Serghides w zdaniu odrębnym do komentowanego wyroku, wskutek stwierdzenia, iż sąd nie był ustanowiony ustawą, badanie w zakresie niezależności i bezstronności „sądu” stało się automatycznie bezprzedmiotowe ex tunc³³. Konsekwentnie sędzia Serghides uznał, że Trybunał, zamiast wchodzić w meritum, powinien odrzucić żądanie nr 2 (pkt 2–4 zd. odrębnego). Uzasadnienie tego stanowiska sędzia wywiódł z analizy językowej art. 6 ust. 1 Konwencji – skoro „niezależność” i „bezstronność” są atrybutami „sądu”, to brak jest rzeczownika, dla którego te atrybuty (przydawki) miałyby stanowić określenie. Sędzia nie traci przy tym z pola widzenia, iż na gruncie art. 6 ust. 1 zd. 1. Konwencji mamy do czynienia z trzema przesłankami, ale uważa, że tylko jedna z nich – „sąd ustanowiony ustawą” ma znaczenie autonomiczne (pkt 5 zd. odrębnego). Swoje podejście w tej kwestii proceduralnej (odrzucenie żądania, zamiast wchodzenia w meritum) Sędzia ocenił jako zgodne z zasadą efektywności.

Nieprzeprowadzenie przez Trybunał delimitacji naruszeń procedury nominacyjnej różnej wagi nie stoi na przeszkodzie jednoznacznej oceny uchybień, jakie wystąpiły na gruncie polskim. Z całą pewnością odnoszą się one do fundamentalnej zasady w procedurze nominacji sędziowskich, uregulowanej na najwyższym poziomie – w ustawie zasadniczej, zgodnie z którą warunkiem sine qua non skutecznej nominacji prezydenckiej jest wystąpienie z wnioskiem przez KRS w rozumieniu art. 186 Konstytucji RP. Chodzi więc o naruszenie prawa krajowego najwyższej rangi (Konstytucji) w fundamentalnej kwestii braku koniecznego elementu procedury nominacji sędziowskiej. Naruszenia są oczywiste i rażące, umyślne, systemowe, na poziomie uzasadniającym stwierdzenie nieważności aktu czy wręcz na uznanie, że doszło do nieaktu³⁴.