Glosa do wyroku z 1.12.2020 r. wydanego przez Wielką Izbę Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii (skarga nr 26374/18)
Jak wynika z pkt 243 i 244 glosowanego wyroku, przez sformułowanie kryteriów oceny, które powinny być spełnione łącznie, test ma służyć sądom krajowym pomocą przy ocenie wagi naruszeń w procedurze powoływania sędziów pod kątem ewentualnego naruszenia prawa do „sądu ustanowionego ustawą” oraz przy wyważaniu konkurujących wartości, takich jak zasada pewności prawa (pkt 238 uzasadnienia) czy zasada nieusuwalności sędziów (pkt 239, a także 209 i 216). W tym kontekście podnoszony przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniu zakończonym glosowanym wyrokiem zarzut naruszenia zasady subsydiarności, zreferowany w pkt 195 wyroku, jest całkowicie bezzasadny.
Jednocześnie Trybunał przeciął pewien spór8, uznając że „sąd ustanowiony ustawą” to także sąd ustanowiony „zgodnie z ustawą” (pkt 229). Ponadto, co bardzo ważne m.in. z polskiej perspektywy dla uprzedzenia ewentualnych zarzutów, Trybunał zastrzegł wyraźnie, że wymaganie „ustanowienia sądu ustawą” w żadnym wypadku nie oznacza próby narzucenia Państwom – Stronom Konwencji jednolitych rozwiązań w zakresie powoływania sędziów. Wprost przeciwnie, akcentując różnorodność tych systemów w poszczególnych państwach, w których ograniczenia (działań władzy wykonawczej) wynikające z kultury prawnej i mechanizmów odpowiedzialności wraz z długoletnią praktyką wybierania kandydatów o wysokich kwalifikacjach i niezawisłości wewnętrznej, sprzyjają zachowaniu niezależności i legitymizacji władzy sądowniczej, ETPCz zaznaczył też, że samo przyjęcie modelu zakładającego decydujący wpływ władzy wykonawczej nie może pozbawiać danego sądu przymiotu „ustanowionego ustawą”. Istotne znaczenie ma natomiast wykluczenie arbitralnych ingerencji, w tym ze strony władzy wykonawczej, w procedurę powoływania sędziów. W dalszej części założeń generalnych do testu Trybunał przywołał przykłady naruszeń rozpatrywane w jego orzecznictwie (pkt 217).
Jednym z kluczowych elementów głosowanego orzeczenia jest wyeksponowanie autonomicznego charakteru przesłanki „sądu ustanowionego ustawą”. Trybunał zwrócił wprawdzie uwagę na ścisłe powiązanie między wymaganiem niezależności i bezstronności, a wymaganiem, by sprawę rozpoznał „sąd ustanowiony ustawą” (pkt 231–232, 280)9, lecz jako dominujące uznał ten ostatnio wymieniony warunek, a tym samym przyjął, że ma on charakter samodzielny. Konsekwentnie Trybunał uznał, że niespełnienie tej przesłanki wyłącza konieczność badania, czy spowodowało to naruszenie prawa do rzetelnego procesu. Tak wyraźne stwierdzenie samodzielności omawianej przesłanki stanowi pewne novum na tle dotychczasowego orzecznictwa ETPCz, chociaż, co do zasady, pogląd ten był już prezentowany10.
Dużą wagę dla stosowania testu w praktyce ma zastrzeżenie poczynione przez Wielką Izbę, że chodzi o naruszenia o dużym ciężarze gatunkowym, a prawo do „sądu ustanowionego ustawą” nie powinno być ujmowane zbyt szeroko, tak aby nie każde odstępstwo w procedurze powoływania sędziego stanowiło ryzyko naruszenia tego prawa11. Stosując to założenie do okoliczności sprawy zakończonej głosowanym wyrokiem, Trybunał uznał, że: „(…) badane odstępstwa miały taki ciężar gatunkowy, że uderzały w samą istotę prawa do bycia osądzonym przed sądem ustanowionym w zgodzie z wymogami prawa. Trybunał z tego względu przyjął większością głosów, że zagadnienie czy te same uchybienia zagrażały ponadto także niezawisłości i bezstronności tego samego sądu, nie wymagało dalszego badania” (pkt 295 w tłumaczeniu określonym w przyp. 2).
III.2. Poszczególne etapy testu
Przy omawianiu poszczególnych etapów testu uznałam za właściwą następującą sekwencję. Najpierw przedstawiam, w ślad za Trybunałem, na czym polega test, co jest przedmiotem oceny w każdej fazie, następnie przywołuję – na podstawie uzasadnienia glosowanego wyroku – konkretne okoliczności sprawy zakończonej tym orzeczeniem i ich ocenę, by przejść do wskazania i oceny uchybień w powoływaniu sędziów w realiach polskich po marcu 2018 r. Taki układ pozwala na zestawienie przejawów złamania prawa na gruncie sprawy zakończonej glosowanym wyrokiem i oceny ich wagi z uchybieniami w powoływaniu sędziów w Polsce. Co oczywiste, nie ma możliwości stosowania lustrzanego odbicia. Niemniej osąd poczyniony przez Trybunał na gruncie islandzkim należy uznać za ważną wskazówkę interpretacyjną przy ocenie polskich naruszeń.
Krok 1: Czy doszło do wyraźnego naruszenia prawa?
Trybunał zaznaczył w tym zakresie, że co do zasady, chodzi o obiektywne, niebudzące wątpliwości i rażące naruszenie prawa wewnętrznego (pkt 236–240). Niemniej, co bardzo ważne przy ewentualnym podejmowaniu prób manipulacji przy powoływaniu sędziów, nawet w braku stwierdzenia tak istotnego naruszenia prawa wewnętrznego, nie jest wykluczone stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa do „sądu ustanowionego ustawą”. Może to nastąpić w sytuacji, gdy nominacje sędziowskie są pozornie zgodne z unormowaniami krajowymi, ale efekt jest niezgodny z celem omawianego prawa konwencyjnego. W takim wypadku sąd orzekający powinien kontynuować analizę i zastosować kryteria określone w drugim i trzecim kroku testu (pkt 245).
Gdy chodzi o okoliczności sprawy islandzkiej, ETPCz oparł się na ustaleniach Sądu krajowego. „W wyrokach z 19.12.2017 r. i 24.5.2018 r. Islandzki Sąd Najwyższy stwierdził, że prawo krajowe nie zostało wypełnione w dwóch aspektach podczas procesu nominacji sędziów Sądu Apelacyjnego: po pierwsze, Pani Minister Sprawiedliwości nie dopełniła wymagania przedstawienia niezależnego podsumowania faktów oraz odpowiedniej argumentacji wskazującej powody odstąpienia od rekomendacji Komisji Oceniającej. Po drugie, Islandzki Parlament nie dopełnił i nie zastosował specjalnej procedury i oddzielnego głosowania na każdego z kandydatów zaproponowanych przez Panią Minister. Trybunał nie znalazł powodu do odstąpienia od interpretacji prawa krajowego przedstawionej przez Sąd Najwyższy, co doprowadziło do wniosku, że pierwszy warunek testu został wypełniony”12.
Z kolei na gruncie polskim wyraźne i rażące złamanie prawa krajowego13 polega od marca 2018 r. na uczestnictwie w procedurze nominowania sędziów Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej i obsadzonej w sposób sprzeczny z prawem, co zostało potwierdzone w orzecznictwie Sądu Najwyższego14, będącym konsekwencją wyroku TSUE z 19.11.2019 r.15 Obiekcje odnoszą się do nominacji sędziów sądów powszechnych, administracyjnych, wojskowych oraz Sądu Najwyższego (SN), w tym zwłaszcza do dwóch Izb utworzonych na mocy ustawy o Sądzie Najwyższym z 8.12.2017 r.16 Analiza wszystkich zastrzeżeń podniesionych w wyroku SN w sprawie III PO 7/18 oraz w uchwale 3 Izb, a także w piśmiennictwie17, prowadzi do następujących wniosków:
1) KRS w obecnym składzie nie jest organem, o jakim mowa w art. 186 ust. 1 i art. 187 ust. 1 oraz art. 179 Konstytucji RP; przesądzające znaczenie ma tu sposób powołania sędziowskiej części tego organu, zarówno z uwagi na zmienioną od 2018 r. regulację ustawową, jak i okoliczności udzielenia poparcia osobom, które kandydowały do obecnej KRS, jak również niewypełnianie funkcji stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów18, co w sumie spowodowało zmianę pozycji ustrojowej KRS bez zmiany Konstytucji i utratę przez nią tożsamości konstytucyjnej19; przecież o przysługiwaniu statusu nie decyduje nazwa organu, lecz sposób jego tworzenia, zakres zadań i sposób, w jaki je wypełnia;
2) w związku z powyższym należy uznać, że nie doszło do sformułowania skutecznego wniosku o powołanie przewidzianego w art. 179 Konstytucji RP i tym samym należytego przedstawienia Prezydentowi RP kandydatur do powołania na urząd sędziego;
3) powołanie sędziego nie nastąpiło „na wniosek” KRS działającej w kształcie przewidzianym w art. 186 ust. 1 i art. 187 ust. 1 Konstytucji RP; inaczej mówiąc nie było wniosku w rozumieniu art. 179 Konstytucji RP, a jak zauważa R. Piotrowski, bez wniosku KRS „nie sposób zostać sędzią”20.