Drezno, 26.5.2020 r.

W swojej decyzji z 5.5.2020 r., która wzbudziła duże zainteresowanie, niemiecki Trybunał Konstytucyjny (BVerfG) uznał, że decyzje Europejskiego Banku Centralnego (EBC) odnośnie programu skupu obligacji państwowych, przekraczały jego kompetencje. Aby móc uznać działanie EBC jako ultra vires (przekraczające jego kompetencje), niemiecki ­Federalny Trybunał Konstytucyjny musiał uznać odmienną decyzję TSUE, która jest dla niego także wiążącą, również jako ultra vires.

W uzasadnieniu swojej decyzji BVerfG wskazał, że nie czuje się związany przeciwnym poglądem TSUE. Co prawda, co do zasady, uznaje się, że wykładnia prawa europejskiego przez TSUE jest wiążąca dla BVerfG, jednak w tym konkretnym wypadku nie jest on związany orzeczeniem TSUE, ponieważ to orzeczenie odnoszące się do kontroli proporcjonalności tych programów, jest rażąco niezrozumiałe i obiektywnie samowolne, i dlatego zostało podjęte przez TSUE poza kompetencjami.

Jeszcze w dniu ogłoszenia tego wyroku, polski rząd podczas pośpiesznie zwołanej konferencji prasowej stwierdził, że ten wyrok BVerfG ma wielkie znaczenie w sporze między Polską a Komisją Europejską odnośnie reformy sądownictwa w Polsce. Kiedy polski Trybunał Konstytucyjny w kwietniu 2020 r. stwierdził, że Unia Europejska nie ma prawa kwestionować statusu sędziów w Polsce, Komisja Europejska argumentowała, że prawo europejskie ma wyższą rangę niż prawo polskie i polska Konstytucja. Polski rząd stwierdził, iż ciekawy jest teraz, czy Komisja Europejska w podobny sposób skomentuje decyzję BVerfG.

Jest to powód, aby się przejrzeć temu bardziej dokładnie.

Przewodniczący Niemiecko-Polskiego Stowarzyszenia Sędziów, Thomas Guddat w dniu 14.5.2020 r. miał okazję zapytać sędziego BVerfG dr. Ulricha Maidowskiego co do istoty i skutków tego orzeczenia , które zapadło z jego udziałem.

Na pytanie, czy niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny był świadomy tego, jakie skutki to orzeczenie może wywołać u naszych europejskich sąsiadów, w tym również w Polsce, i czy moment jego ogłoszenia, ze względu na rozwój sytuacji w niektórych krajach sąsiednich, nie był przypadkiem nieodpowiedni, dr U. Maidowski powiedział:

Obawa, że może dojść do nieporozumień odegrała dużą rolę podczas naszych obrad, ogólnie pytanie o skutki tego rozstrzygnięcia. Ale to orzeczenie jest rozstrzygnięciem pytań prawnych odnośnie norm prawnych. Z drugiej strony, to postępowanie w naszym sądzie toczyło się już prawie 6 lat, jak widać po sygnaturze 2 BvR 859/15. Wydanie orzeczenia poprzedzone było naszymi pytaniami prejudycjalnymi do TSUE w innej sprawie Outright Monetary Transactions (OMT) oraz w toczącym się postępowaniu. Jedne i drugie pytania prejudycjalne są silnie związane ze sobą, ale zapadły jednak w dwóch różnych postępowaniach (OMT oraz public sector purchase programme, PSPP). Orzeczenie, jakie zapadło na drugie pytanie prejudycjalne, z którego nie byliśmy zadowoleni, wyraźnie nie zapadło „przypadkowo”. Nie było zatem żadnego powodu, aby jeszcze dłużej zwlekać z naszym orzeczeniem. Naszym zdaniem, byłoby nieodpowiedzialne czekanie z podjęciem decyzji odnośnie działania EBC akurat w momencie gdy EBC jest w trakcie tworzenia nowych programów.

Poza tym niesłuszne jest twierdzenie, że nasze orzeczenie jest ogólną kompleksową krytyką pracy TSUE. Jak można wnioskować z naszej dotychczasowej praktyki orzeczniczej, jesteśmy wyraźnie świadomi tego, że jest wiele obszarów, w których TSUE robi dokładnie to, co powinien robić na mocy traktatów europejskich i to w znakomity sposób. W tych zakresach nasza praca jako Federalnego Trybunału Konstytucyjnego opiera się na ustaleniach TSUE dotyczących sposobu, w jaki prawo UE powinno być interpretowane i stosowane.

Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny zasadniczo nie kwestionuje właściwości TSUE co do wykładni prawa europejskiego oraz mocy wiążącej wydanych przez niego decyzji. Przeciwnie, przedmiotowa sprawa stanowi wyraźny wyjątek. Dlatego nieporozumieniem jest twierdzenie, że ocena wyrażona przez BVrfG w jego orzeczeniu stanowi ostrą krytykę TSUE. Wręcz przeciwnie:

Zwrot „samowola”² często rozumie się jako osobisty zarzut. Nawet, jeżeli zabrzmi to teraz ironicznie, ale jest wręcz odwrotnie. W rzeczywistości mamy do czynienia z terminus technicus (zwrotem technicznym), którym daje się do zrozumienia, że orzeczenia TSUE oczywiście również wtedy są wiążące, kiedy narodowe sądy są innego zdania: poniżej progu „samowoli” sądy państw członkowskich muszą orzeczenia TSUE akceptować i je wdrażać. Tylko w bardzo ekstremalnych, rzadkich wyjątkowych przepadkach może być inaczej. I tylko to i nic innego chcieliśmy wyrazić, używając ostrych słów. Celem tego było ustawienie bardzo wysokiego progu dla spraw wyjątkowych. Inaczej mówiąc, chcieliśmy dać ochronę przed sytuacją, że narodowe trybunały konstytucyjne według własnego uznania mogą decydować, czy akceptują decyzje TSUE czy nie.

Uregulowania kształtujące system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w poszczególnych krajach znacznie się od siebie różnią; w Stanach Zjednoczonych takie odmienne regulacje posiada każdy ze stanów. Niemniej wspólną cechą charakterystyczną najlepiej funkcjonujących systemów odpowiedzialności dyscyplinarnej jest ich uniezależnienie od władzy wykonawczej, co gwarantuje konstytucja bądź przepisy rangi ustawowej. Z przepisów tych wynika, że członkowie władzy sądowniczej, sędziowie, uczestniczą, choć nie tylko wyłącznie oni, w nadzorowaniu swoich kolegów.

Według przedstawicieli doktryny angloamerykańskiej jednym z elementów systemu sądowniczego jest powiązanie z osobą sędziego dwóch kluczowych założeń. Według pierwszego z nich sędzia uosabia pełnię władzy sądowniczej. Oznacza to, że sąd znajduje się wszędzie tam, gdzie fizycznie i faktycznie znajduje się sędzia. Przykładowo w ostatnich latach, przebywając fizycznie w Polsce, sędzia z Teksasu zapoznał się z dowodami zgłoszonymi w prowadzonej przez niego sprawie, a następnie wydał decyzję, która została przekazana do Teksasu celem wykonania. Z drugiej strony, przepisy obowiązujące w niektórych stanach wymagają, aby sędzia orzekał, przebywając w określonym miejscu, np. budynku lokalnego sądu. Drugim kluczowym założeniem systemu angloamerykańskiego jest przyjęcie, że ze statusem sędziego „nierozerwalnie łączy się wykonywanie władzy”; co często egzemplifikuje się, wskazując na możliwość dyscyplinowania przez sędziego biorących udział w procesie pełnomocników. Władza sędziego nie jest jednak nieograniczona, a jej nadużycie może spowodować konsekwencje dyscyplinarne. Jako przykład może posłużyć chociażby niedawno rozpoznawana przez Sąd Najwyższy Stanu Teksas sprawa Brewera². Pan Brewer, adwokat powszechnie znany w Teksasie ze swojego agresywnego sposobu postępowania, był zaangażowany w bardzo sporną sprawę w mieście Lubbock. Gdy zbliżała się data rozprawy z udziałem ławy przysięgłych, opracował i zlecił firmie sondażowej przeprowadzenie „ankiety push” wśród dużej części potencjalnych kandydatów na członków ławy przysięgłych w Lubbock. Pytania ankietowe prawdopodobnie dotyczyły kwestii związanych ze sprawą. Odpowiedź na pytania ankiety pomogłyby mu w wyborze przyszłych przysięgłych jurorów, którzy byliby przychylni reprezentowanej przez niego stronie procesu. Kiedy sprawa ankiet ujrzała światło dzienne, strona przeciwna złożyła skargę, w której domagła się ukarania Brewera w związku z nieetycznym postępowaniem. Sędzia rozpoznający sprawę zapoznał się z dowodami i stwierdził, że adwokat dopuścił się nieetycznego zachowania i orzekł sankcję pieniężną w wysokości 100 000 USD. Sąd apelacyjny utrzymał tę decyzję, a sprawa następnie trafiła do Sądu Najwyższego stanu Teksas. Sąd Najwyższy po bardzo długim oczekiwaniu uchylił decyzję sądu apelacyjnego, uzasadniając to brakiem dowodów na istnienie „złej wiary” po stronie Brewera, które mogłyby zniweczyć dochodzenie sprawiedliwości. Podniesienie przesłanki „złej wiary” w orzeczeniu SN stanowiło odejście od litery przepisów dyscyplinarnych i wywołało mocne komentarze zarówno wśród sędziów, jak i adwokatów³.

Opisane ukształtowanie filozoficznych założeń władzy sądowniczej prowadzi do wyposażenia sędziego zarówno w ogromną władzę, jak i prestiż, ale z drugiej strony, nakłada na niego równie ogromną odpowiedzialność, aby ich nie nadużyć. Innymi słowy, skoro ludzie przeważnie są w stanie zidentyfikować swoich sędziów, ważne jest, aby sędzia nie „pluł na chodnik”, a tym samym nie stawiał sądownictwa w złym świetle w oczach opinii publicznej.

Jak pokazuje sprawa Brewera system sądowniczy jest wyposażony w instrumenty pozwalające na to, by we własnym zakresie zaingerować w niewłaściwe zachowania niektórych sędziów, honorując jednocześnie założenia systemowe. To pierwsze oznacza, że aby pociągnąć do odpowiedzialności sędziego, który dopuścił się działań nielicujących z pełnionym urzędem, należy dokonać oceny jego zachowania z punktu widzenia regulacji Kodeksu Postępowania Sędziego (the Code of the Judicial Conduct⁴). Kodeks opiera się na fundamentalnym założeniu, że podstawowym warunkiem, jaki musi spełniać sędzia jest umiejętność rozróżnienia dobra i zła. Choć może się to wydawać dość prostym wymaganiem etycznym, literatura jest pełna przykładów sędziów, którzy nie dochowali tego standardu. W końcu sędziowie są przecież tylko ludźmi, a pokusa może być wielka, niezależnie od tego, czy są nią pieniądze, które mogą prowadzić do przekupstwa, czy wizja większej władzy związana z ofertą objęcia urzędu w sądzie wyższej instancji. W takich przypadkach jedynym środkiem ochrony społeczeństwa i zachowania integralności systemu prawnego jest usunięcie sędziego z urzędu.

Kodeks określa zwykle dość szczegółowo, co jest, a co nie jest dozwolone, ale niektóre z jego zapisów w zamierzony sposób sformułowano bardzo ogólnie, by objąć nimi różnorodność ludzkich zachowań, niekoniecznie takich, które muszą być nielegalne. Do wskazanych konkretnych zachowań należą: rozmowa poza salą sądową z pełnomocnikiem tylko jednej ze stron toczącego się procesu pod nieobecność pełnomocnika drugiej strony; przyjmowanie prezentów osobiście lub przez członków rodziny, z wyjątkiem przypadków prawem przewidzianych; wyrażanie na tyle jednoznacznych wypowiedzi wskazujących na uprzedzenie lub stronniczość, że mogą one zostać uznane za uzasadniające wniosek o wyłączenie sędziego od rozpoznania danej sprawy. Z kolei przykładami zasad ogólnych, stanowiących swoiste „klauzule generalne” są: „utrzymywanie i egzekwowanie wysokich standardów postępowania” oraz „unikanie zachowań niewłaściwych lub stwarzających wrażenie niewłaściwego”. Takie określenia, pozwalające na zastosowanie ich do szerokiego spektrum zachowań, stanowią podstawę do wszczęcia wielu sądowych postępowań dyscyplinarnych.

W większości stanów oprócz tego, że do szczególnych uprawnień konstytucyjnych stanowych Sądów Najwyższych należy dyscyplinowanie czy nawet usunięcie z urzędu sędziego z powodu niewłaściwego zachowania, tworzy się dodatkowo ma mocy szczególnych przepisów specjalne podmioty określane jako „the Commission on Judicial Conduct”. Zadaniem Komisji jest egzekwowanie przepisów Kodeksu w imieniu społeczeństwa. Komisja zazwyczaj składa się z określonej liczby członków wywodzących się z bardzo różnych środowisk; ich kadencje są określone w taki sposób, żeby nie podlegali często zmieniającym się wpływom politycznym. Wśród członków komisji są: osoby wywodzące się spoza środowiska prawniczego, wskazane przez gubernatora; znacznie mniej liczną grupę stanowią adwokaci wskazani przez stanowe izby adwokackie (Bar Association) i wreszcie sędziowie z każdego szczebla sądownictwa stanowego wskazani przez Prezesa Stanowego Sądu Najwyższego (Chief Justice). Pomimo, iż sędziowie nie stanowią większości wśród członków komisji, to jednak właśnie spośród sędziów wybiera się przewodniczącego komisji – na okres jego kadencji w komisji. Członków komisji wspierają dyrektor wykonawczy i pracownicy, których rolą jest weryfikacja skarg dotyczących sędziów.

Artykuł 109 Konstytucji Republiki Litewskiej stanowi, że wymiar sprawiedliwości w Republice sprawują wyłącznie sądy, a sędziowie i sądy, wymierzając sprawiedliwość, są niezawiśli. Sędziowie przy rozpatrywaniu spraw podlegają tylko ustawie. Działający w Republice Litewskiej system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów opiera się na tych podstawowych postanowieniach dotyczących organizacji państwa demokratycznego.

Zgodnie z art. 111 Konstytucji sądy Republiki Litewskiej (RL) to Sąd Najwyższy Litwy, Sąd Apelacyjny Litwy, sądy okręgowe i rejonowe. Do rozstrzygania spraw administracyjnych z zakresu prawa pracy, spraw rodzinnych, a także innych spraw mogą zostać, w drodze ustawy, powołane sądy szczególne. Strukturę i kompetencje sądów określa Ustawa o sądach Republiki Litewskiej. Od 1999 r. w państwie zostały ustanowione sądy administracyjne jako sądy szczególne.

Sąd Konstytucyjny RL nie jest wymieniony wśród sądów określonych w art. 111 Konstytucji. Jego kompetencje, sposób funkcjonowania oraz tryb powołania sędziów są określone w odrębnym rozdziale Konstytucji. Odrębna ustawa określa inne kwestie związane z Sądem Konstytucyjnym, w której ustanowiono tryb wykonywania uprawnień tego sądu. Sąd Konstytucyjny, po zbadaniu sprawy sądownictwa konstytucyjnego, orzekł, że jest on organem sądowym, sądem autonomicznym i niezależnym¹.

System prokuratury nie jest częścią systemu sądownictwa lub wymiaru sprawiedliwości, ale status konstytucyjny prokuratury wynika z art. 118 Konstytucji. Umieszczono go w rozdziale zatytułowanym „Sądy”, który reguluje podstawowe funkcje prokuratora, jako urzędnika wszczynającego postępowanie przygotowawcze, kierującego nim i wnoszącego oskarżenie w sprawach karnych, a także w przypadkach przewidzianych w ustawie dotyczących obrony praw i prawnych interesów osób, społeczeństwa i państwa. Rozdział ten określa również strukturę prokuratury oraz procedurę powoływania prokuratora generalnego.

Ogromną rolę dla prawnej regulacji, ustalania i stosowania procedur kwalifikacji sędziów i oceny ich pracy, praktyki stosowania odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów odgrywa orzecznictwo Sądu Konstytucyjnego Litwy.

Orzeczenie Sądu Konstytucyjnego z 10.3.2014 r. zawiera konstytucyjne założenia i warunki odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego. Sąd Konstytucyjny wskazał, że w art. 112 ust. 5 Konstytucji określony jest specjalny organ sędziowski uczestniczący w podejmowaniu decyzji dotyczących kariery sędziów oraz, jak zauważono w postanowieniu Sądu Konstytucyjnego z 9.5.2006 r. w związku z tym, mając uprawnienia do oceny kwalifikacji sędziów, musi również oceniać pracę sędziów w zakresie rozpoznawania spraw w świetle określonych kryteriów, co stanowi ważne założenie dla zapewnienia właściwej działalności sądów. Należy jednak podkreślić, że taka ocena pracy sędziów w zakresie rozpoz­nawania spraw byłaby sprzeczna z Konstytucją, a mianowicie z art. 109 ust. 2, co mogłoby stworzyć warunki do podważenia niezawisłości sędziego i niezależności sądów. Pracę sędziów należy oceniać zgodnie z wcześniej ustalonymi kryteriami, biorąc pod uwagę takie okoliczności, jak zakres pracy określonego sądu, nakład pracy sędziego, złożoność i specyfika spraw, czas trwania, przebieg postępowania.

Sąd Konstytucyjny wyjaśnił, że zgodnie z Konstytucją samorządna władza sądownicza nie może być zbyt scentralizowana, i że ustawodawca ma szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie ustawowego ustanowienia systemu organów samorządowych władzy sądowniczej, uprawnienia do oceny pracy sędziów w zakresie rozpoznawania spraw oraz kwalifikacji sędziów mogą być przyznane również innemu organowi samorządu sądowemu niż ten, o którym mowa w art. 112 ust. 5 Konstytucji.

Zgodnie z taką interpretacją, ustawa o sądach stanowi obecnie, że organy samorządu sądowego składają się z: Walnego Zgromadzenia Sędziów, Rady Sędziów, Komisji ds. Etyki i Dyscypliny Sędziowskiej, Sądu Dyscyplinarnego Sędziów, Komisji ds. Egzaminu na Sędziego, Komisji Konkursowej Kandydatów na Sędziów, Stałej Komisji ds. Oceny Sędziów oraz Komisji ds. Nagród Systemu Sądownictwa ustanowionej na mocy uchwały Walnego Zgromadzenia Sędziów.

Ze wszystkich samorządnych organów tylko Walne Zgromadzenie Sędziów i Rada Sędziów składają się wyłącznie z sędziów. W pozostałych organach samorządowych oprócz sędziów biorą udział również przedstawiciele społeczeństwa, Prezydent Republiki, Przewodniczący Sejmu, Przewodniczący Rady Sędziów, Minister Sprawiedliwości i zrzeszające najwięcej członków publiczne zrzeszenia sędziów i sądów odrębnych. Krajowa Administracja Sądowa mają prawo rekomendować Radzie Sędziów członków do powołania, a w niektórych przypadkach bezpośrednio powołują członków. Członkami tych organów samorządowych nie mogą być członkowie Rady Sędziów. Krajowa Administracja Sądowa to specjalny organ złożony z urzędników państwowych (niebędących sędziami), którego celem jest zapewnienie wsparcia technicznego dla funkcjonowania samorządu sędziowskiego.

Podczas wymierzania sprawiedliwości sędzia musi wykazać się dużą odpowiedzialnością za to w jaki sposób wymierza sprawiedliwość, tj. wykonuje obowiązki nałożone na niego na mocy Konstytucji. Sędzia nie może pod płaszczykiem systemu gwarancji niezawisłości sędziów i niezależności sądów unikać należytego wykonywania swoich obowiązków i w sposób niedbały rozpatrywać sprawy. Zatem konstytucyjna zasada niezawisłości sędziego i niezależności sądów nie oznacza, że sędzia, który nienależycie wykonuje swoje obowiązki (niedbale bada sprawy) lub unika ich wykonywania bez uzasadnionego powodu, nie może podlegać odpowiedzialności dyscyplinarnej.