Artykuł podejmuje próbę oceny statusu prawnego sędziego, pełniącego funkcję rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych. W szczególności szerszej analizie podlegały kwestie niezawisłości sędziowskiej – unormowanej w art. 178 § 1 Konstytucji RP, będącej niezwykle ważnym elementem sprawowania urzędu sędziego i która powinna być oceniana tak z punktu widzenia sędziów, w stosunku do których podejmuje on swoje czynności, jak i z punktu widzenia osoby rzecznika dyscyplinarnego. Zdaniem autora rzecznik dyscyplinarny podejmując swoje czynności sprawuje funkcje orzecznicze. To stwierdzenie pozwala uznać, że jego ewentualna odpowiedzialność dyscyplinarna kształtować się będzie jako oczywista i rażąca obraza przepisu, ale także może przyjąć postać uchybienia godności urzędu.

1. Uwagi wprowadzające

Rozważania na temat statusu prawnego Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych i jego zastępców należy rozpocząć od przedstawienia rozwiązań prawnych dotyczących sposobu powołania tego uczestnika postępowania dyscyplinarnego, które są zawarte w ustawie z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych¹. Z punktu widzenia interesujących autora zagadnień szczególne znaczenie mają zmiany ustawy następujące w latach 2017–2020, ponieważ istotnie ograniczają samodzielność tego podmiotu i czynią z Ministra Sprawiedliwości organ mający przemożny wpływ na wybór osoby rzecznika, ale także na wszczęcie i przebieg postępowania dyscyplinarnego. W toku dalszych rozważań – porządkując kwestie terminologiczne, mianem rzecznika dyscyplinarnego autor będzie określał: Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych oraz zastępców Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych, a także zastępców rzecznika dyscyplinarnego działających przy sądach apelacyjnych i zastępców rzecznika dyscyplinarnego działających przy sądach okręgowych, powołanych mocą art. 112b § 1 PrUSP, oraz tzw. „super” rzecznika dyscyplinarnego, ustanowionego na podstawie art. 114 § 1 i 2 PrUSP, co ważne – sprawujących urząd sędziego sądów powszechnych. Poza zakresem zainteresowania autora pozostanie zatem rzecznik dyscyplinarny będący prokuratorem, którego ustanowienie przewiduje art. 112b § 2 in fine PrUSP.

W stanie prawnym obowiązującym do 3.4.2018 r.² o wyborze rzecznika dyscyplinarnego i jego zastępców decydował zasadniczo samorząd sędziowski. Jednego kandydata na stanowisko rzecznika dyscyplinarnego wybierały bowiem zgromadzenia ogólne sędziów poszczególnych apelacji spośród sędziów sądu apelacyjnego i tak wybranych kandydatów zgłaszały Krajowej Radzie Sądownictwa, która spośród tych sędziów wybierała rzecznika dyscyplinarnego na okres 4 lat (art. 112 § 2 i 3 PrUSP). Wybór rzecznika dyscyplinarnego przez KRS dokonywał się w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów, po uprzednim wysłuchaniu na posiedzeniu Rady wszystkich zgłoszonych kandydatów³. Zastępców rzecznika dyscyplinarnego wybierały natomiast dla każdej apelacji kolegia sądów apelacyjnych, a dla każdego okręgu kolegia sądów okręgowych, spośród sędziów danego sądu (art. 112 § 4 PrUSP). Rzecznik dyscyplinarny w poprzednim stanie prawnym nie miał więc żadnego wpływu na wybór zastępców w poszczególnych sądach apelacyjnych i okręgowych, i ta decyzja pozostawała w gestii organów od rzecznika dyscyplinarnego niezależnych.

Regulujący wybór rzecznika dyscyplinarnego i jego zastępców art. 112 PrUSP został zmieniony z dniem 3.4.2018 r. mocą ustawy z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym⁴, wprowadzającej w szczególności do polskiego porządku prawnego tzw. „Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego”. Od tego czasu rzecznika dyscyplinarnego i jego dwóch zastępców powołuje Minister Sprawiedliwości na 4-letnią kadencję (art. 112 § 2 i 3 PrUSP). Z chwilą wejścia w życie tej ustawy zastępców rzecznika dyscyplinarnego działających przy sądach apelacyjnych i zastępców rzecznika dyscyplinarnego działających przy sądach okręgowych powoływał pierwotnie rzecznik dyscyplinarny spośród trzech kandydatów, którzy uzyskali najwyższą liczbę głosów, wybranych przez zgromadzenie ogólne sędziów danego okręgu (art. 112 § 6–13 PrUSP⁵). W obecnym zaś stanie prawnym, unormowanym na podstawie ustawy z 20.12.2019 r.⁶, obowiązującej od 14.2.2020 r., zastępców rzecznika dyscyplinarnego działających przy sądzie apelacyjnym i zastępców rzecznika dyscyplinarnego działających przy sądzie okręgowym powołuje rzecznik dyscyplinarny. Ustawa nie określa, jakimi kryteriami kieruje się przy wyborze rzecznika dyscyplinarnego i jego zastępców Minister Sprawiedliwości, oraz jakimi kryteriami kieruje się rzecznik dyscyplinarny, wybierając zastępców działających przy sądach apelacyjnych i sądach okręgowych. Wyeliminowanie w procedurze ich wyboru organów samorządu sędziowskiego rodzi poważne wątpliwości i daje pełne podstawy do przyjęcia, że podejmowane przez Ministra Sprawiedliwości i rzecznika dyscyplinarnego decyzje personalne mogą być arbitralne i pozbawione czytelnych i merytorycznych kryteriów. Co także warte podkreślenia, ustawa dopuszcza wybór na stanowisko rzecznika dyscyplinarnego osobę uprzednio karaną dyscyplinarnie, ponieważ wymierzenie kar dyscyplinarnych określonych w art. 109 § 1 pkt 2–4 PrUSP pociąga za sobą jedynie niemożność udziału w tym okresie w kolegium sądu, orzekania w sądzie dyscyplinarnym oraz objęcia w sądzie funkcji prezesa sądu, wiceprezesa sądu lub kierownika ośrodka zamiejscowego sądu (art. 109 § 3 PrUSP). Ustawa pozwala więc wybrać sędziego skazanego uprzednio nawet na bardzo surową karę przeniesienia na inne miejsce służbowe, orzekaną za ciężkie przewinienia dyscyplinarne⁷.

Anna Begier, Rafał Cebula,
Łukasz Małecki-Tepicht, Maciej Plaskacz,
Anna Wypych-Knieć, Urszula Żółtak

Działalność sądów powszechnych, podobnie jak inne sfery życia publicznego, podlega stałemu monitoringowi pod względem statystycznym. W przypadku sądów powszechnych gromadzeniem i analizą tego rodzaju danych zajmuje się Minister Sprawiedliwości, który realizuje ten proces na podstawie ustawy z 29.6.1995 r. o statystyce publicznej¹ oraz aktów podustawowych² w ramach ogólnej kompetencji do sprawowania zewnętrznego nadzoru administracyjnego nad sądownictwem³. Źródłem pozyskiwania danych statystycznych w tym zakresie są informacje znajdujące się w urządzeniach ewidencyjnych, które są prowadzone w poszczególnych sądach w celu rejestracji napływających do tych sądów spraw. Materiał w tej postaci stanowi rzetelną i wiarygodną bazę informacyjną, w związku z czym gromadzone na jej podstawie dane stwarzają możliwość rekonstrukcji rzeczywistego pod względem liczbowym stanu działań podejmowanych przez sądy i orzekających w nich sędziów. Statystyka sądowa, jako rodzaj statystyki publicznej, służy przede wszystkim informowaniu społeczeństwa i organów odpowiedzialnych za organizację i funkcjonowanie sądownictwa o sytuacji w tym segmencie działalności państwa. Zaskakujące jest jednak to, że dane zbierane na potrzeby statystyki sądowej nie są powszechnie dostępne ani bliżej znane. Mimo zapowiedzi, która ma podstawę normatywną w § 498 ust. 2 instrukcji, na portalu działającym pod nazwą Informator Statystyczny Wymiaru Sprawiedliwości (https://isws.ms.gov.pl/) brak jest całościowych i w pełni aktualnych informacji⁴. Na portalu są ogłaszane jedynie wybrane i podstawowe materiały o wynikach działalności sądów powszechnych, a pozostałe zgromadzone dane statystyczne można pozyskać wyłącznie w trybie udostępniania informacji publicznej.

W tej sytuacji z uznaniem należy powitać inicjatywę Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”, które podjęło się trudu uzyskania dostępu i opracowania części danych ­obrazujących stan sądownictwa powszechnego w latach 2015–2020. Efektem prac podjętych w tym zakresie jest publikacja w postaci raportu „Obietnice a rzeczywistość – ­statystyki sądów rejonowych po pięciu latach „reform” (2015–2020)”, który został przygotowany przez zespół w składzie: Anna Begier, Rafał Cebula, Łukasz Małecki-Tepicht, Maciej Plaskacz, Anna Wypych-Knieć i Urszula Żółtak. Zespół postawił sobie za cel zebranie, zestawienie i skomentowanie danych statystycznych dotyczących funkcjonowania sądów rejonowych w pięciu podstawowych obszarach, tj. ­obsady stanowisk sędziowskich, wpływu spraw, liczby spraw załatwionych, liczby spraw pozostałych do załatwienia oraz czasu trwania postępowań.

Publikacja składa się z kilku części. Na wstępie znalazło się zwięzłe i przygotowane także w języku angielskim streszczenie, w którym zostały wyjaśnione cele raportu, metodyka jego opracowania oraz podstawowe wyniki i kluczowe wnioski. Część wprowadzająca obejmuje natomiast słowo wstępne Prezesa SSP „Iustitia”, właściwy wstęp prezentujący przyczyny powstania raportu związane przede wszystkim z luką informacyjną będącą skutkiem braku ogłoszenia aktualnych danych statystycznych przez Ministra Sprawiedliwości, elementarne wyjaśnienia dotyczące sądowych urządzeń ewidencyjnych i pozyskiwanych z nich danych statystycznych, a także omówienie znaczenia sprawności postępowania dla realizacji prawa do sądu, jako podstawowego prawa człowieka i obywatela. Właściwa prezentacja obejmuje z kolei informacje dotyczące obsadzenia stanowisk sędziowskich i asesorskich oraz wyników statystycznych w poszczególnych kategoriach spraw z podziałem na sprawy cywilne rejestrowane w repertoriach C i Ns, sprawy karne rejestrowane w repertorium K, sprawy z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych rejestrowane w repertoriach P i U, sprawy gospodarcze rejestrowane w repertorium GC oraz sprawy rodzinne rejestrowane w repertoriach RC i Nsm. Dane w ramach każdej z kategorii spraw zostały przedstawione według tego samego układu, który obejmuje tabelaryczne zestawienie informacji m.in. o wpływie spraw, załatwieniach i pozostałości, w tym w przeliczeniu na czynne etaty orzecznicze, a także o opanowaniu wpływu i czasie trwania postępowań. Raport nie ogranicza się wyłącznie do zestawienia liczb i wskaźników, lecz w poszczególnych rozdziałach zawiera także część opisową, która ma na celu analizę i interpretację uzyskanych danych. Całość raportu wieńczą wnioski, zestawienie źródeł oraz biogramy autorów opracowania.

Zasadniczą wartością raportu jest zestawienie w jednym miejscu materiałów statystycznych, które określają aktualną kondycję sądownictwa powszechnego i umożliwiają zaobserwowanie zmian zachodzących w tym zakresie w latach 2015–2020. Materiały te są zaprezentowane według przejrzystych zasad i w atrakcyjnej wizualnie formie, co sprawia, że mogą być wykorzystywane nie tylko przez prawników i ekspertów, lecz praktycznie przez każdego, kto jest zainteresowany poznaniem sposobu organizacji i efektywności pracy sądów rejonowych. Dotyczy to zwłaszcza organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli mediów, którzy uczestniczą w sprawowaniu społecznej kontroli nad działalnością organów władzy wykonawczej, w tym Ministra Sprawiedliwości, który jest odpowiedzialny za zapewnienie sądownictwu odpowiednich warunków funkcjonowania i wykonywania powierzonych zadań. Korzystanie z raportu ułatwia opatrzenie wszystkich prezentowanych danych przystępnym komentarzem, który za każdym razem umiejętnie wprowadza do zasad sporządzania statystyki sądowej i pozwala na szybką orientację w jej wynikach, także przez osoby, ­które nie są bliżej zaznajomione ze specyfiką działalności sądów.

Szanowne Panie i Panowie,

Laureatami nagrody Der österreichische Verfassungspreis są osoby, których działalność została uznana za ważną, mającą znaczenie dla Konstytucji. Konstytucji jako fundamentu państwa i społeczeństw. Częścią składową tego fundamentu jest edukacja, przede wszystkim edukacja obywatelska. Bo świadomy, dobrze w szkole edukowany obywatel odnajduje w Konstytucji tarczę i miecz. Tarczę która chroni – powinna chronić – przed nadużyciami władzy publicznej. I miecz dzięki któremu obywatel potrafi dochodzić swoich konstytucyjnych praw i wolności. W najwyższym stopniu rozumieją to laureatki będące pedagogami p. Monika Erckert i p. Silvia Ruschak-Schneider.

Fundamentem demokracji konstytucyjnej jest wolna prasa. Wolna prasa jest warunkiem demokracji. Warunkiem koniecznym. Dlatego ograniczanie wolności prasy jest zaw­sze pierwszym krokiem władzy państwa najpierw autorytarnego, a za chwilę totalitarnego. To dlatego dziennikarze są jedną z grup zawodowych najbardziej narażonych na ryzyka, włącznie z ryzykiem śmierci. Dlatego tak duże znaczenie ma docenienie postawy p. Waltera Haemmerle, redaktora naczelnego „Wiener Zeitung”.

Zarazem wydarzenia ostatnich kilku lat w miejscach tak bliskich geograficznie i wydawałoby się bliskich kulturowo, wskazują na zaskakujące i niebezpieczne zjawisko:

Oto Konstytucja państwa demokratycznego staje się pierwszym wrogiem polityków o ciągotach autorytarnych. Obserwujemy to w Polsce, na Węgrzech. Przecieramy oczy ze zdumienia – jak to możliwe ? Dlaczego tak się dzieje? Gdzie są tego źródła ? Kto pisze instrukcję niszczenia państwa konstytucyjnego?

W Polsce, skąd pochodzę, nie mamy kryzysu konstytucyjnego. Kryzys konstytucyjny, kryzys państwa prawnego miał miejsce jesienią 2015 r. Od 2016 r. mamy do czynienia z wojną przeciwko Konstytucji. Wojną która prowadzona jest przez polityczne konstytucyjne organy państwa: Prezydenta, Sejm, Marszałka Sejmu, rząd, premiera. Dzisiaj także – paradoksalnie – przez pierwszą ofiarę tej wojny czyli Trybunał Konstytucyjny.

Po drugiej stronie frontu stoją obrońcy Konstytucji. Jej wartości normatywnych i symbolicznych.

To są obywatelki i obywatele pokojowo manifestujące gniew wobec niszczenia podstaw Konstytucji: demokracji, rządów prawa, niezależności sądów, praw i wolności jednostki, wolności kobiet do samostanowienia zdrowotnego.

Obywatele zatrzymywani przez policję za udział w legalnych, pokojowych manifestacjach. Atakowani pałkami teleskopowymi przez tzw. nieznanych sprawców, by okazało się że są to nieumundurowani funkcjonariusze jednostek specjalnych policji. Śmiertelne pobicia przez policję i połamane ręce uczestników pokojowych demonstracji to także obraz dzisiejszego państwa niekonstytucyjnego.

To są obywatele szykanowani i spotwarzani przez rządowe media, które nie chcą być tak nazywane. Ale przestały być mediami publicznymi.

To osoby i organizacje niosące pomoc najbardziej potrzebującym cudzoziemcom na granicy polsko-białoruskiej, gdzie obowiązuje wątpliwy konstytucyjnie stan wyjątkowy. Niewątpliwie natomiast wyjątkowo nieludzki.

Są to „Polskie Babcie” zorganizowane w stowarzyszenie, zawsze obecne na wszystkich manifestacjach i zgromadzeniach.

To liczne fundacje i stowarzyszenia, by przykładowo wskazać Helsińską Fundację Praw Człowieka, Archiwum im. Wiktora Osiatyńskiego, Akcję Demokracja, Wolne Sądy, Komitet Obrony Sprawiedliwości, OKO Press, Stowarzyszenie im. Z. Hołdy, Fundacja Batorego czy Forum Obywatelskiego Rozwoju.

Wdrażane w Polsce zmiany dotyczące w głównej mierze sądownictwa – zaczynając od kryzysu wokół Trybunału Konstytucyjnego, poprzez powołanie nowej Krajowej Rady Sądownictwa, a kończąc na reformach sądów powszechnych i Sądu Najwyższego – niezmiennie od kilku lat wywołują ogromne zaniepokojenie instytucji międzynarodowych. Także zjawisko wszczynania kolejnych postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów nie pozostaje niezauważone. W konsekwencji tego praworządność, demokracja i prawa człowieka na gruncie realiów polskiego systemu prawnego stały się głównym przedmiotem szeregu postępowań przed organami międzynarodowymi i unijnymi.

Wprowadzenie

Dzięki polskim obywatelom, w dużej mierze będącym zarazem reprezentantami polskiego wymiaru sprawiedliwości, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, obok Trybunału Sprawiedliwości UE w Luxemburgu, stał się jednym z zasadniczych organów międzynarodowych, których zainteresowanie problematyką związaną z niezawisłością w polskich sądach może wydatnie przysłużyć się rozwiązaniu kryzysu praworządności w Polsce.

Zadaniem ETPCz jest przecież zapewnienie przestrzegania zobowiązań Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r.¹ przez państwa członkowskie. Jednocześnie Trybunał dokonuje wykładni przepisów Konwencji, co wynika z art. 32 ust. 1 Konwencji. Zgodnie z tym przepisem, Trybunał jest właściwy do rozpoznawania wszystkich spraw dotyczących interpretacji i stosowania Konwencji i jej Protokołów, które zostaną mu przedłożone na podstawie art. 33, 34 oraz 47. Przytoczona prerogatywa skutkuje formułowaniem standardów ochrony praw jednostki. Wyłączna rola Trybunału w zakresie interpretacji zapisów konwencyjnych ma ogromne znaczenie dla procesu wykładni Konwencji także z uwagi na to, że Trybunał w procesie decyzyjnym uwzględnia własne wcześniejsze wyroki, odnosząc się do nich wszędzie tam, gdzie wymaga to komentarza na gruncie nowo rozpoznawanej sprawy.

Trybunał jest więc sądem międzynarodowym, dokonującym wiążącej interpretacji Konwencji ad casum i w ten sposób ustalającym jej standard wykładni. Należy także zauważyć, że ani ETPCz, ani żaden inny sąd międzynarodowy nie stanowią prawa. Wyroki sądów międzynarodowych mają zwykle (chociaż nie zawsze) naturę deklaratoryjną. Tak też jest z orzeczeniami ETPCz², z jednym jednak istotnym zastrzeżeniem: sądy krajowe mają obowiązek stosowania EKPCz, a wiążący je standard jej wykładni ustala ETPCz. Konwencja jest bezpośrednio stosowana w polskim porządku prawnym. Oznacza to, że wykładnia Konwencji zastosowana przez ETPCz jest wiążąca dla polskich sądów. Jak wynika z art. 46 EKPCz, Wysokie Umawiające się Strony są zobowiązane do wykonania ostatecznych orzeczeń ETPCz, a zasadnicze znaczenie dla systemu Konwencji ma efektywne wykonywanie orzeczeń ETPCz. Obowiązkiem państwa jest nie tylko wypłacenie słusznego zadośćuczynienia zasądzonego przez ETPCz, lecz także podjęcie środków natury generalnej lub indywidualnej, aby zakończyć naruszenie Konwencji w taki sposób, by skarżący się znalazł w sytuacji takiej, w jakiej byłby, gdyby Konwencji nie naruszono³. Jakkolwiek przy tym wyrok Trybunału jest wiążący i musi być wykonany, to jednak sposób wykonywania orzeczeń ETPCz nie jest określony w Konwencji i należy do prawa krajowego. Sposób zapewnienia wykonania orzeczenia należy przy tym do sfery autonomii proceduralnej państw – stron Konwencji. Jednym z najbardziej oczywistych sposobów zapewnienia wykonania orzeczenia ETPCz przez Państwo-stronę jest dokonanie zmian legislacyjnych w takim kierunku, który wyeliminuje niezgodną z Konwencją normę prawną z krajowego porządku prawnego lub wprowadzenie takich zmian systemowych na poziomie ustawodawczym, które „uszczelnią” wewnętrzny porządek prawny po to, by nie dochodziło do naruszeń konwencyjnych. Gdy jednak z prawidłowym wykonaniem wyroków ETPCz nie radzi sobie lub nie chce radzić sobie legislacja krajowa, to na sądach spoczywa obowiązek uwzględniania orzeczeń Trybunału i dokonanej przez niego wykładni przepisów konwencyjnych w procesie wymierzania sprawiedliwości w konkretnej sprawie krajowej. Warto zauważyć, że w wyroku TSUE z 21.12.2011 r. w sprawach połączonych: C-411/10 i C-493/10, N.S. przeciwko Secretary of State for the Home Department i M.E., A.S.M., M.T., K.P. oraz E.H. przeciwko Refugee Applications Commissioners, Minister for Justice, Equality and Law Reform⁴ Trybunał Sprawiedliwości zwrócił już wcześniej wyraźnie uwagę na konieczność uwzględniania przez państwa członkowskie orzeczeń ETPCz, wydanych też w sprawach wywołanych skargami nieskierowanymi przeciwko danemu państwu członkowskiemu. Wreszcie także polski Trybunał Konstytucyjny do 2016 r. dostrzegał i podkreślał konieczność uwzględniania wniosków interpretacyjnych, formułowanych przez ETPCz w procesie stanowienia, wykładni i stosowania prawa w Polsce⁵, wskazując, że niezgodność z Konwencją musi być traktowana jako skutkująca automatycznie niezgodnością z Konstytucją RP. Powinność zapewnienia spójnego standardu ochrony praw podstawowych (i zasady niedyskryminacji) wynika ze struktury polskiego systemu prawa, który ma charakter multicentryczny i oznacza, że na wszystkich organach państwa – w tym także na sądach powszechnych – spoczywa obowiązek zastosowania się do orzeczeń ETPCz.

Ten krótki wywód wzmacnia przekonanie, że w kolejnych postępowaniach ze skarg indywidualnych dotyczących systemu sądownictwa polskiego Europejski Trybunał Praw Człowieka dał już i w najbliższym czasie dawać jeszcze będzie polskim sądom kolejne instrumenty, na które powoływać się mogą polscy sędziowie w procesie sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Warto podkreślić przy tym, że ETPCz uznaje, że ma kompetencje, by wypowiadać się w tych kwestiach w związku z ich bezpośrednim wpływem na prawa zagwarantowane w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w szczególności na prawo obywateli do sądu i sprawiedliwego procesu (art. 6 EKPCz). Prawo to może być naruszone, jeśli w sprawie obywatela wypowiada się sędzia, który nie jest niezawisły lub nie został odpowiednio powołany. W wielu polskich skargach zresztą zarzut naruszenia art. 6 Konwencji połączony jest z dalszymi jeszcze zarzutami, w tym odnoszącymi się do art. 8, 10, 13 Konwencji.